Voor de ontwikkeling van het burgemeestersambt in de twintigste eeuw zijn twee perioden bepalend geweest: de Tweede Wereldoorlog en de democratisering van de jaren 60. Dat moet je eigenlijk weten om de hoofdpersoon in dit boek beter te kunnen plaatsen. Vóór de Tweede Wereldoorlog was het burgemeestersambt nauwelijks bezoldigd. Je moest van huis uit geld hebben om burgemeester te kunnen zijn. Moeilijk was het vak niet omdat het lokaal bestuur, nee de overheid als geheel, nog maar weinig bijdroeg aan welvaart en welzijn van burgers. Veiligheid stond voorop en bijstand kwam daar in de eerste helft van de twintigste eeuw bij. De meeste burgemeesters, velen onder hen waren van adel, hadden een korte opleiding gevolgd als volontair op een gemeentesecretarie of bij een kabinet van een Commissaris van de Koningin.

Ná de Tweede Wereldoorlog kwamen de accenten anders te liggen. Dat had mede te maken met het zwakke optreden van veel burgemeesters in de oorlogstijd. Een derde van alle burgemeesters die bij het begin van de oorlog in functie waren en niet intussen waren gepensioneerd of overleden, bleek op 5 mei 1945 zoveel te hebben misdaan dat ontslag of berisping noodzakelijk werd gevonden. We hadden behoefte aan betere burgemeesters. Bovendien veranderde de overheid na de oorlog. De verzorgingsstaat diende zich aan. Het burgemeestersambt werd een gewone functie die normaal werd bezoldigd. Terwijl vóór de oorlog de mensen met een voorname achtergrond het burgemeesterscorps kleurden, waren dat ná de oorlog vooral degenen die een carrière op de gemeentesecretarie achter de rug hadden. De burgemeester werd saaier, minder voornaam. Een burgemeester-ambtenaar.

Vanaf de jaren 70 trad weer een nieuwe generatie burgemeesters aan. De roep om democratisering bereikte ook het burgemeestersambt. Kiezen of benoemen werd (weer) een heftig debat. De uitkomsten van dat debat waren nogal paradoxaal. Ten eerste zijn de burgemeester – nadat duidelijk was dat een gekozen burgemeester geen meerderheid in het parlement zou krijgen – nogal wat politiek gevoelige taken ontnomen. Niet dat de burger daarvan veel weet heeft, maar binnen het gemeentehuis is heel goed bekend dat de belangrijkste portefeuilles tegenwoordig bij de wethouders berusten. Ten tweede is de benoeming geleidelijk gedemocratiseerd. Eerst was daar de profielschets die de gemeenteraad mocht opstellen, daarna kwam de uit de raad samengestelde vertrouwenscommissie die een voor alle leden van die commissie acceptabele burgemeester zocht. Sinds 2000 wordt het advies van de vertrouwenscommissie altijd opgevolgd. Ten derde hebben wethouders en andere politici hun oog laten vallen op het burgemeesterschap. De voormalige gemeenteambtenaren werden geleidelijk uit het ambt verdreven. Burgemeester word je tegenwoordig vooral door eerst ergens wethouder te zijn geweest. Dat je vervolgens politiek weinig geprofileerd kan optreden, geeft de spanning aan waarbinnen huidige burgemeesters moeten functioneren. Opgeleid als politicus om als burgemeester bij voorkeur zo kleurloos mogelijk te zijn.

In dit prachtig geschreven en zorgvuldig gedocumenteerde boek van Peter Rutgers staat de figuur van Frans Cappetti centraal, burgemeester in Schoonebeek en Eibergen tussen 1966 en 1988. We weten nu dat hij Frans heette, maar dit soort burgemeesters werd geen ‘Frans’ genoemd. Het toeval wil dat ik Cappetti ooit nog eens heb gesproken rondom zijn afscheid als burgemeester van Eibergen. Het toeval wil ook dat ik eerder zijn broer die burgemeester was in Erp en Oirschot, heb geïnterviewd voor mijn promotieonderzoek. Mijn typering van Cappetti is dus persoonlijk gekleurd.

Met alle restricties die ik in acht wil nemen, schat ik Cappetti meer in als een burgemeester van de eerste generatie dan van de tweede generatie. Natuurlijk was hij een deskundige burgemeester, maar ‘hem kleefde [ook] een zekere aristocratie aan’. Cappetti was geen opgeklommen gemeenteambtenaar, hoe goed hij de dossiers ook kende. Hij was veel interessanter dan die ambtenaren uit de tweede generatie. Cappetti was dienstbaar aan de lokale democratie zoals alleen de elite dienstbaar kan zijn aan de lokale democratie, ik zou bijna zeggen: aan het volk. Hij groeide op in een voornaam doktersmilieu. In de familie kwamen meer burgemeesters voor; zijn broer was burgemeester en een oom van zijn moeder. Met zijn studie indologie was hij voorbestemd om in ‘Indië’ in het bestuur te gaan. Negen jaar diende hij als bestuursambtenaar op Nieuw-Guinea. Hij wilde daar naar eigen zeggen graag meehelpen aan de zelfbeschikking van de Papoea’s. Hij kon het niet helpen, maar het overkwam hem wel, zowel in Schoonebeek als in Eibergen: bij zijn benoeming werd hij aan de gemeentegrens door het ‘onthoofde’ college van B&W opgewacht. Hij had niet alle rangen op de gemeentesecretarie doorlopen. Hij had slechts vier jaar met tegenzin bij het kabinet van de Commissaris van de Koningin gewerkt. Cappetti was zo’n man die voorbestemd leek voor het burgemeestersambt. Voor dit soort burgemeesters lijkt het woord ‘distantie’ te zijn uitgevonden.

Tot de derde generatie van burgemeesters behoorde hij zeker niet. Hij was geen politicus. Hij hield niet van politieke spelletjes. Hij was gekwetst als ‘de politiek’ onheus was geweest tegenover hem. Ik ontken niet dat Cappetti zich heeft hard gemaakt voor meer inspraak en voor meer democratie binnen zijn gemeenten. Zoals hij en zijn vrouw zich progressief opstelden in de rooms-katholieke kerk. Maar het was de verfijnde progressiviteit die men bij de elite soms tegenkomt en die vooral voortkomt uit een groot hart en niet bedoeld is om de eigen positie ter discussie te stellen. Ook zijn vrouw paste in dat beeld van de klassieke burgemeester: geheel aan zijn zijde en geheel dienstbaar aan zijn burgemeesterschap. ‘Waar Frans was, was Roosje niet ver weg.’

In één opzicht behoorde Cappetti wel tot de tweede generatie burgemeesters: hij zag het ambt als een carrièreambt. Al bij de benoeming in Schoonebeek kwam aan de orde dat hij binnen zes jaar zou mogen solliciteren naar een grotere gemeente. Dat deed hij ook. Zijn tweede sollicitatiebrief bracht hem na ruim vijf jaar naar Eibergen. En vanuit Eibergen solliciteerde hij na acht jaar naar het grotere Wijchen. Vanwege zijn gezondheid trok hij die sollicitatie uiteindelijk in. Hoewel niet afgewezen, de teleurstelling over het uitblijven van een benoeming in een volgende gemeente was er wel, ook zo herkenbaar voor de burgemeesters uit die tijd. Allemaal de ambitie om verder te komen en allemaal de lat een beetje te hoog of veel te hoog gelegd. Die carrièreburgemeester bepaalt op dit moment niet meer het beeld van de burgemeester.

Zo is dit boek over Cappetti, burgemeester van Schoonebeek en Eibergen, een prachtig tijdsbeeld van het lokaal bestuur in de tweede helft van de twintigste eeuw. En daarmee is het tegelijkertijd een voorbeeld voor de bestuurskunde. Den Haag, mei 2013 Prof. dr. Wim Derksen, hoogleraar bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam 1

[Voorwoord in: Peter Rutgers, Frans Cappetti: persoon en carrière van een publiek bestuurder, een bestuurskundige biografie, verschijnt later dit jaar]

‍