Stel dat je een departement beter wilt laten functioneren. Misschien denk je dan wel dat de minister beter en sneller moet worden bediend. Misschien denk je dat het departement beter moet samenwerken met maatschappelijke partners. Of misschien denk je dat het departement meer zicht moet krijgen op de toekomst. Niemand kan daar tegen zijn. Toch zal je al snel merken dat er goede redenen zijn waarom de minister niet in alles klakkeloos moet worden gevolgd, dat je departement niet alleen moet samenwerken met maatschappelijke partners, maar ook de wens van de minister en de Kamer moet honoreren en dat soms eerst de politieke problemen van vandaag moeten worden opgelost voordat de toekomst aan de beurt is. Het kan dus nooit een absolute keuze zijn voor het één en tegen het ander. Er zijn soms wel hele goede redenen voor een accentverschuiving. Een accentverschuiving die beter tegemoet komt aan de wensen van de medewerkers of aan de wensen van de omgeving.

Een heldere visie op het functioneren van een departement is dan ook vooral een visie op dilemma’s. Moeten we niet wat meer van dit of wat minder van dat? Ik schets in deze blog acht van dat soort dilemma’s. In de volgende blogs ga ik nader op deze dilemma’s in en loop ik een stukje op met een departement in de zoektocht naar nieuwe antwoorden.

Waar ben je van en waar ben je niet van (1)?

Op departementen valt het me altijd op hoe hard er wordt gewerkt. Hoeveel tijdsdruk er is. Maar hoe groot ook de padafhankelijkheid is: waar men eenmaal mee is begonnen wordt voortgezet. De vraag of de overheid hier een rol heeft wordt weinig gesteld, net zomin als de vraag of het eigen departement hier een rol heeft. Dat heeft niets met dominant gedrag te maken en evenmin met een groot geloof in maakbaarheid. Een ‘dossier’ is een ‘dossier’ en daaraan werken we.

Zo was het ministerie van VROM een paar jaar, met veel mensen, bezig om de Olympische Spelen van 2028 binnen te halen. Honderd jaar na de Spelen van Amsterdam in 1928. Het zij gezegd: de politiek had ruimte geboden voor de gedachte. Pas later besloot het kabinet dat we die Spelen helemaal niet wilden hebben. Maar waarom zou het ministerie van VROM zich moeten bezighouden met het binnenhalen van die Spelen? Dat al die mensen juist daarmee bezig waren, was achteraf wel te verklaren (padafhankelijkheid!). Men was ooit begonnen met de vraag aan welke ruimtelijke impulsen Nederland behoefte had, als we de Olympische Spelen ooit zouden gaan organiseren. Welke kansen de Olympische Spelen op dat punt ook zouden bieden. Er zou niet alleen veel geld zijn, maar ook zou de noodzaak tot grote ruimtelijke ingrepen door iedereen worden erkend. Een heel logische gedachte, en een goede reden een om atelier te starten van een half jaar. De betrokkenen maakten zich echter, met reden, zorgen over de vraag of die Spelen ooit in Nederland zouden komen en verlegden gaandeweg hun koers naar de vraag ‘hoe kunnen we de Spelen binnenhalen?’

Het is slechts één voorbeeld, dat duidelijk maakt dat departementen zich steeds weer die twee vragen moeten stellen: is de overheid hiervan, en zijn wij hiervan? Achter die vragen gaat nog een derde schuil: is de overheid inderdaad in staat om een gewenste verandering tot stand te brengen?

Hoe ontwikkel je beleid als je weet dat de grote beleidsveranderingen schoksgewijs gaan (2)?

Veel beleidsmakers en sommige politici hebben een wat simplistisch idee over de totstandkoming van beleid. Er is een probleem, dat moet worden geanalyseerd, dat leidt tot verschillende beleidsopties (alternatieven), de politiek maakt een keuze uit die alternatieven, het beleid wordt uitgevoerd en gehandhaafd en in het beste geval wordt nog eens geëvalueerd wat er van is terecht gekomen. In de bestuurskunde spreken we hier over het fasen-model van Hoogerwerf. (Hoogerwerf was een grootheid in ons vak in de jaren 70 van de afgelopen eeuw, hoewel hij ook op dit moment nog steeds boeken schrijft). En we weten inmiddels beter. Zo volgtijdelijk en zo je wilt, rationeel, gaat het in de praktijk niet. Andere bestuurskundigen, March en Olsen, meenden dat een departement goed is te vergelijken met een vuilnisbak, een garbage can, waarin problemen en oplossingen willekeurig en los van elkaar ronddraaien. Ik spreek in dit verband graag over de oersoep van beleid. Op onverwachte momenten wordt voor een oplossing gekozen, waarbij inmiddels onduidelijk welk probleem hier wordt opgelost.

Ook deze laatste benadering is incompleet. Ze suggereert dat de overheid maar wat aanrommelt en voor de echte problemen geen oplossing in petto heeft. Ik voel me daarom veel beter thuis bij het denken van de bestuurskundige Kingdon. Kingdon voegt een belangrijk element aan toe aan de oersoep-theorie van March en Olsen. Hij stelt dat de overheid juist in staat is grote stappen te zetten als problemen en oplossingen door een onverwachtse politieke gebeurtenis aan elkaar worden gekoppeld.

Denk even aan het Lenteakkoord in het voorjaar van 2012. Wilders was weggelopen uit het Catshuis of weggepest, dat kan ook. Rutte en Verhagen waren plotseling hun meerderheid in de Kamer kwijt en werden door Brussel gedwongen om snel een begroting voor 2013 in te dienen. Pechtold greep zijn kans en bracht vijf partijen samen op zijn kamer in het Kamergebouw. Binnen twee dagen lag daar het Lenteakkoord, met daarin onder andere het besluit dat de hypotheekrenteaftrek zou worden afgebouwd. Een onderwerp dat jaren ter discussie had gestaan, ja zelfs jaren niet mocht worden genoemd. Die knoop werd plotseling onder de druk van het moment doorgehakt.

In de beleidspraktijk zien we dat eigenlijk heel vaak, zij het minder extreem als bij het afbouwen van de hypotheekrenteaftrek het geval was. Het beleid verandert niet nadat we netjes alle stappen hebben doorlopen, het beleid verandert onverwachts en schoksgewijs. Dat vraagt veel van een departement: want hoe bereid je dan zo goed mogelijk een beleidsverandering voor?

Hoe verbind je de rationaliteit van de politiek met de rationaliteit van het probleem (3)?

Met Karen Ephraim geef ik al jaren masterclasses over de relatie tussen kennis en beleid. Lees ons mooie boek ‘Kennis en beleid verbinden’. Wij beginnen de eerste dag, na de bekende kennismaking, vaak met de vraag: ‘geef eens een voorbeeld van een beleid dat niet op kennis is gebaseerd’. Twee jaar lang konden we het antwoord dromen, zeker als de deelnemers afkomstig waren van het departement van Infrastructuur en Milieu: “de 130 km!!’. Ja, daar was iedereen het over eens. De verontwaardiging golfde soms over de tafel, ook bij degenen die met grote liefde in Duitsland het gaspedaal diep intrappen. Als de verontwaardiging wat was geluwd, bracht ik in dat er heel veel onderzoek was gedaan voordat het besluit was genomen. Naar extra geluidsoverlast, naar extra fijn stof, naar extra koolstofuitstoot, naar extra doden. Dat werd niet ontkend, maar op basis van al dat onderzoek kon je niet met goed fatsoen besluiten om de maximumsnelheid te verhogen! Dat was niet rationeel!

Wat heerlijk als mensen zo reageren. Twee belangrijke vervolgvragen liggen meteen op tafel. Zo luidt onze eerste vraag: vertelt onderzoek eigenlijk wat je moet doen? Of vergt de vraag ‘wat te doen?’ altijd een politieke keuze (nadat je optimaal bent geïnformeerd)? Schoorvoetend ontstaat consensus: onderzoek kan nooit aantonen wat je moet doen. Maar, uuhhh, vanuit het probleem geredeneerd zou het toch wel heel redelijk, logisch, rationeel zijn om de maximumsnelheid niet te verhogen. Dan komt de vervolgvraag: is het denkbaar dat het voor de minister rationeel is om de maximumsnelheid te verhogen nadat haar partij de laatste twee verkiezingen heeft gewonnen met steun van de automobilist? Sommige deelnemers blijven volharden dat een minister er niet zit om haar achterban te behagen maar om maatschappelijke problemen op te lossen. Anderen, en die vormen na verloop van tijd wel de meerderheid, geven toe dat ook de minister heel rationeel handelt, maar dat hier sprake is van een andere rationaliteit.

Departementen hebben altijd te maken met de spanning tussen deze twee rationaliteiten: de inhoudelijke versus de politieke rationaliteit. Het grote dilemma is steeds weer: hoe verbind je die twee met elkaar. Want wie de politieke rationaliteit vergeet, moet niet vreemd opkijken als zijn minister niets meer voor elkaar krijgt. En wie de inhoudelijke rationaliteit vergeet, kletst al snel uit zijn nek.

Hoe ga je binnen het departement om met de spanning tussen de hiërarchie en netwerk (4)?

Als Chief Scientist van VROM had ik een soort standing invitation voor de vergaderingen van de Bestuursraad, het hoogste ambtelijk orgaan binnen het departement. Mij was ook te verstaan gegeven dat het niet veel zin had om vaak aan te schuiven. Zo geschiedde. Soms was ik er, vaak niet. Na enige maanden had de Bestuursraad in mijn afwezigheid een besluit genomen dat mijzelf betrof. Van mij werd gevraagd een markt te organiseren voor de ons omringende kennisinstellingen. Ik vond het een vreemd besluit. Ik vond dat wij zelf onze kennisbehoefte moesten formuleren en ons niet op de markt van kennisinstellingen moesten laten vertellen welk onderzoek zij allemaal in de aanbieding hadden. Leuk dat aanbod, maar naar mijn mening moest hier de vraag centraal staan. Ik was dus inhoudelijk tegen een besluit van ons hoogste ambtelijke orgaan, dat mijzelf betrof. Ik legde het probleem voor aan de directeur-generaal (en lid van de Bestuursraad), die in het departement toevallig mijn buurman was. Hij was verbaasd dat ik besluiten van de Bestuursraad zo serieus nam. En raadde me aan gewoon niets te doen. Ik zou wel merken dat er nooit meer een haan naar zou kraaien.

De anekdote staat model voor een veel breder dilemma binnen elk departement. Er is in elk departement een secretaris-generaal. Onder hem staan in de regel een drietal directeuren-generaal, die weer de baas zijn over directeuren. Via afdelingshoofden of clustermanagers kom je uiteindelijk bij de werkvloer uit. Niet zonder reden worden de onderlinge verhoudingen vaak geschetst met een ‘harkje’: dan weet je meteen wie onder wie valt en hoe de hiërarchische verhoudingen zijn.

Maar het departement is ook een verzameling mensen, die allemaal binnen en buiten het departement hun eigen persoonlijke netwerk hebben. Binnen dat netwerk wordt veel geregeld en besloten. De hiërarchie wordt daarbij vaak omzeild. En dat is maar goed ook. Departementen worden bevolkt door professionals, en hoewel dat woord veel wordt misbruikt, heeft het woord wel degelijk betekenis. Professionals zijn mensen die op grond van hun kennis en kunde niet alleen een eigen inbreng hebben, maar ook onmisbaar zijn. De ambtelijke top is daarmee van hen afhankelijk. Professionals werken vaak binnen de normen van hun eigen professie. Ze zijn niet zelden eigenwijs en de ‘manager daarboven begrijpt er in de regel niet veel van’.

Daarmee dient het dilemma van elk departement zich aan. Moet je die beleidsmedewerkers nu directieven geven van bovenaf of moet je hun onderlinge samenwerking zodanig stimuleren dat ze zelf wel komen tot het beste idee? En wat, als de minister toevallig een ander idee heeft?

Goed beleid vraagt om steeds meer kennis, terwijl kennis binnen departementen op de aftocht is (5).

Clean-desk-policy! Ik begrijp wel dat het nodig is om je bureau aan het einde van de dag op te ruimen, als je geen vaste werkplekken hebt. Toch moet ik bij lege bureaus ook denken aan de directeur van de koekjesfabriek dier er prat op gaat dat hij zijn werk altijd af heeft. En die vooral op basis van zijn intuïtie besluiten neemt. “Mijn intuïtie laat me nooit in de steek!” Hoe anders ligt dat voor een beleidsmedewerker die zich grondig moet verdiepen in de materie voordat hij zijn minister goed kan adviseren.

Helaas is niet alleen het bureau leeg, maar ook het kastje klein. Boekenkasten heeft de nieuw-werkende ambtenaar niet meer nodig. Daar zitten twee gedachten achter. De moderne ambtenaar moet overal inzetbaar zijn én kennis huren we in. Helaas wordt hier onderzoek met kennis verward. Kennis is het vermogen om betekenis te geven aan feiten, om dingen te begrijpen. Daarvoor heb je soms onderzoek en soms ervaring nodig. Onderzoek moet je inderdaad buiten de deur laten doen. (Ambtenaren die aan het tellen slaan, willen zich nog wel eens verrekenen als dat de minister beter uitkomt.) Maar een beleidsmedewerker zonder kennis, is een nutteloos bezit.

In 2013 ontstond er binnen Rijks Waterstaat korte tijd enige paniek. In de Oosterschelde zou door getijdestroming een put zijn ontstaan van enige tientallen meters diep. Deze put dreigde een dijk in de buurt van de Oosterscheldekering te ondermijnen. In de media werd al snel gesproken over een verzakking die grote gevolgen kon hebben voor de Oosterscheldekering zelf. Dat laatste was niet het geval, het eerste wel. De vraag kwam op of RWS het probleem niet had kunnen zien aankomen. Het bleek dat niet RWS zelf maar een extern bureau de bodemveranderingen in de Oosterschelde monitorde. En het bleek ook dat de cijfers van het externe bureau door de medewerkers van RWS niet adequaat waren geïnterpreteerd. Anders gezegd: ze hadden niet het vermogen om de juiste betekenis te geven aan de data. Ze misten simpel de kennis.

Bij RWS spreekt men graag over ‘kennis in de keten’. Men bedoelt: onderzoek in de keten. Ergens in de keten moet het onderzoek worden gedaan. Maar elke schakel zal de kennis moeten hebben om dat onderzoek te kunnen interpreteren. Ook RWS. Dan is dus de cruciale vraag: hoe vergroot je de kennis van je medewerkers? En hoe zorg je ervoor dat de kennis die vertrekkende medewerkers met zich meedroegen, niet voor het departement verloren gaat.

Hoe moet een departement leren: door analyse en instructie of door variëteit en selectie (6).

Het maken van beleid vraagt om medewerkers die kennis van zaken hebben, om medewerkers die hun ervaring weten te gebruiken, om medewerkers die goede onderzoeksvragen weten te formuleren voor al die mooie kennisinstituten rondom de overheid. Maar uiteindelijk gaat het om leren. Al die kennis moet worden vertaald in nieuw beleid. Hoe gaat dat, hoe moet dat?

Ruimtelijke ordening en kennis over de toekomst gingen vroeger hand in hand. Na gedegen onderzoek wisten we hoeveel woningen moesten worden gebouwd en waar ze moesten worden gebouwd. We wisten (exact) hoeveel modale gezinnen (twee ouders, twee kinderen) er in het jaar 2000 zouden zijn. wisten (exact) hoeveel eenpersoonshuishoudens er zouden zijn. En we wisten ook dat er voor al die mensen in de grote steden onvoldoende plaats was, hoewel veel van die mensen daar wel wilden wonen. Dus besloten we om rondom de grote steden groeikernen aan te leggen. De burgemeester van Zoetermeer (8.000 inwoners) werd ontboden op het departement. Hem werd te verstaan gegeven dat zijn gemeente zou groeien naar minimaal 100.000 inwoners. Toen de burgemeester na enige jaren niet de manager bleek te zijn die nodig was voor deze enorme operatie, benoemde het Rijk een nieuwe burgemeester. Momenteel telt Zoetermeer ongeveer 125.000 inwoners. De groei is er uit, het stadshart is mislukt en de leegstand van kantoren is groter dan in Den Haag. Het beleid is effectief geweest, maar niet succesvol.

Vanaf 2002 kwam het ruimtelijke-ordeningsbeleid onder invloed te staan van andere krachten. Gerrit Zalm riep overal dat de ontwikkeling van de laatste groeikern in het land, Almere, een vorm van Stalinistisch plandenken was. Hij verzette zich lang tegen de gedachte dat er 70.000 woningen in Almere zouden moeten worden gebouwd. Hij behaalde even een kleine overwinning: het zouden er 45.000 worden. Door een slimmigheidje werd het aantal later weer opgekrikt naar 60.000 woningen, te bouwen tussen 2010 en 2030. Daar is nog niets van terechtgekomen. Almere had in 2014 het bouwprogramma 2006-2010 nog niet afgerond. Moeten we concluderen dat Almere heeft gefaald? Zalm zou het heel anders zien: de markt heeft zijn werk gedaan. De overheid heeft daaruit de enige juiste conclusie getrokken.

In mooie termen gaat het hier om twee soorten leren. Het eerste leren noemen we A/I-leren: eerst de analyse, daarna de instructie. We voorspellen exact hoeveel woningen er nodig zijn en gaan die vervolgens bouwen. Het tweede leren noemen we V/S-leren: eerst variëteit creëeren, daarna winnende combinaties selecteren. We geven niet alleen kansen aan Almere, maar ook aan Amsterdam en de Gelderse Vallei. Dan leren we vanzelf waar de behoefte ligt.
In departementen komen beide manieren van leren voor, al heb ik wel de indruk dat de gecreëerde variëteit niet altijd met een duidelijke selectie gepaard gaat. In dat laatste geval zeggen we: iedereen rommelt op zijn eigen manier voort.

Hoe past de systeemwereld van het departement op de leefwereld van de burgers (7)?

We leven in een rechtsstaat en dat is prettig. We hoeven niet meer met de pet in de hand de burgemeester om een gunst te vragen. In de wet is vastgelegd waarop we recht hebben en waarop niet. Zonder willekeur moet de gemeente mij een bouwvergunning geven voor mijn nieuwe dakkapel. En als mij willekeurig die vergunning wordt onthouden, kan ik op vele plaatsen in beroep gaan.

Het is goed dat beeld even vast te houden, als we klagen dat de overheid zo ingewikkeld is geworden en zo langzamerhand geheel in zijn eigen wereld leeft. Het zijn vaak de burgers die om die complexiteit hebben gevraagd, bijvoorbeeld omdat we allemaal willen dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld.

Daarmee ontken ik niet dat er soms wel een erg grote kloof bestaat tussen de wereld van de overheid en de wereld van de burgers. Tussen de bestuurlijke werkelijkheid en de maatschappelijke werkelijkheid. Of: tussen de systeemwereld van het departement en de leefwereld van de burger. (Ik moet toch even laten zien dat mijn boekenkast nog wel ruime biedt voor Habermas.) En die kloof kan ook te groot worden. Als burgers niet meer valt uit te leggen waarom geen vergunning wordt verstrekt, is er iets goed mis. En niet alleen uit democratisch oogpunt. Het is namelijk maar de vraag of beleid dat uit die andere wereld komt, in de wereld van de burger nog enig effect zal hebben.

Zo denken veel beleidsmedewerkers, en zeker als ze bij EZ of Financiën werken, dat burgers erg gevoelig zijn voor financiële prikkels en dus direct zullen reageren als een nieuwe subsidieregeling in het leven wordt geroepen. Het beleid voor zonnepanelen bewijst het tegendeel. Al jaren voert de overheid een zwabberbeleid bij het subsidiëren van zonnepanelen. Dan weer wel en dan weer niet. De burger haalde dan ook opgelucht adem Rutte I besloot om de subsidie voor zonnepanelen af te schaffen. De onzekerheid over het voortbestaan van de regeling was van de baan en de burgers gingen met grote voortvarendheid zonnepanelen afschaffen. Toen GroenLinks het vervolgens bij het Lenteakkoord voor elkaar kreeg dat er een subsidieregeling voor zonnepanelen zou komen….. besloten alle burgers met de aanschaf nog even te wachten, want er zou een subsidieregeling komen. En ik geef het toe: als burger heb ik op dit moment geen idee of er wel of geen subsidieregeling bestaat voor zonnepanelen.

Nader onderzoek heeft inmiddels geleerd dat burgers zich soms om heel andere reden tot de aanschaf van zonnepanelen laten overhalen. Niet de reclame van de overheid is van belang, maar de reclame van de buurman. Als mijn buurman is overgestapt op zonnepalen of op het isoleren van zijn huis, en de gevolgen op zijn energierekening kan laten zien, wil ik ze ook wel. Zonder zo’n buurman blijven mensen vaak hardnekkig roepen dat die zonnepanelen pas na 7 jaar zijn terugverdiend en “weet jij of mijn vrouw en ik dan nog getrouwd zijn?” Nee, dat weet ik niet. Ik weet wel dat het rendement van de investering in zonnepanelen ongeveer 10% is en dat is veel meer dan bij welke bank ook. Maar ja, ik ben een voorstander.

Intussen bouwde men in Den Haag nog steeds een beleid dat geheel op prijsprikkels was gebaseerd. Den Haag begreep de leefwereld van de burgers onvoldoende en de burgers reageerden anders dan ze in de systeemwereld van Den Haag geacht werden te doen. Hoe meer departementen in zichzelf praten, hoe groter dat gevaar wordt. En hoe groter de kans dat het beleid aan zijn doelen voorbij schiet.

Het primaat van de politiek versus het primaat van de samenleving (8).

Het zal ergens in 2008 zijn geweest. Die befaamde avond in Barendrecht met de ministers Maria van der Hoeven en Jacqueline Cramer achter een wankel tafeltje op een podium voor een woedende zaal burgers. Het kabinet had besloten dat de CO2-uitstoot in Nederland te hoog was in verband met de opwarming van de aarde, dat het terugdringen van fossiele energie niet snel genoeg zou gaan en dat we om die reden CO2 zouden moeten afvangen (bijvoorbeeld bij kolencentrales) en de CO2 onder de grond zouden moeten opslaan. ‘Den Haag’ had besloten dat Barendrecht daarvoor een ideale plek was. De twee ministers kwamen de burgers voorlichten. Ze werden van het podium geblazen. Daarna hebben we lang niets meer van de CO2-opslag gehoord.

Het was ergen in 2010. Minister Piet Hein Donner ontving veel tegenwind op het congres van de VNG in Ulft. Het was sinds de eeuwwisseling regel een nieuw kabinet en de gemeenten een ‘bestuursakkoord’ sloten, waarin afspraken werden gemaakt over de uitvoering van het nieuwe kabinetsbeleid. Vanzelfsprekend kwam het akkoord tot stand met dealen en wheelen. Dit keer besloot het congres van de VNG niet akkoord te gaan met de ‘sociale paragraaf’ (onder andere sociale werkplaatsen) in het akkoord. Het congres wenste het akkoord eenzijdig aan te vallen. Het had buiten Piet Hein Donner geregeld. In het hol van de leeuw constateerde de minister laconiek dat er dan geen akkoord meer was. En dat hij de voorstellen wel zou voorleggen aan de Tweede Kamer. Die vertegenwoordigde immers de Nederlandse bevolking, en niet de VNG.

Het is duidelijk: een kabinet kan niet zonder samenwerking met andere partijen of zonder samenwerking met de samenleving (VNO-NCW, vakbeweging, milieubeweging, zorgverzekeraars, ziekenhuizen, enzovoorts, enzovoorts). Maar er is ook nog zoiets als een politiek primaat: de Kamer beslist, en in veel gevallen kabinet en ministers met rugdekking van de Kamer. En wat moet voorgaan?

Binnen departementen is die spanning voelbaar op tal van terreinen. Beleidsmedewerkers zijn soms actief bezig om draagvlak te zoeken in de samenleving. Compromissen moeten worden gesloten. Wat te doen als de Kamer iets anders wil? Of de minister, als die nog niet van alle activiteiten van de ambtenaren op de hoogte is gesteld?

De zoektocht door de dilemma’s

Het zijn allemaal dilemma’s. Er zijn geen definitieve antwoorden. Elke tijd vraagt om zijn eigen accenten. De leiding van een departement moet dus steeds in gesprek blijven met de medewerkers om een visie te ontwikkelen en om die visie steeds weer te herijken. En die visie is bepalend voor de manier waarop je met elkaar werkt.

In de volgende blogs ga ik nader op de acht dilemma’s in. Niet om toch stiekem te zeggen wat het goede antwoord moet zijn. Wel om enkele tips te geven. Dat hoort nu eenmaal in dit soort boeken.

‍