Voorgeschiedenis

De functie van burgemeester kent een lange geschiedenis. In 1284 kwamen al burgemeesters voor in de stad Dordrecht. Later komen we ze ook tegen in andere steden. De toenmalige burgemeesters hadden een groot aandeel in het stedelijk bestuur. Maar ze laten zich moeilijk vergelijken met de burgemeesters van tegenwoordig. Niet alleen had een stad vaak twee, drie of zelfs vier burgemeesters. Het was ook een onbezoldigde functie, met vrijstelling van lasten en emolumenten.

De geschiedenis van de steden hangt nauw samen met de geschiedenis van de burgemeester. Met de stadhouders nam de vrijheid van de steden af. De staten werden belangrijker. En daarmee nam ook de betekenis van de burgemeesters af. In de Franse tijd nam de macht van de steden door een verregaande centralisatie verder af. In de tijd van koning Willem I was er sprake van een revival van het stedelijk bestuur. Er werd gezocht naar nieuwe evenwichten. Tussen de koning en de Staten-Generaal en tussen de staat en de steden. En die steden hadden nog steeds meerdere burgemeesters. In 1816 kreeg Amsterdam een president-burgemeester, drie burgemeesters en zesendertig raadsleden. Pas in1824 kregen alle steden één burgemeester, een variabel aantal wethouders en een raad. De dorpen hadden voortaan één burgemeester, twee assessoren en een raad.
De huidige burgemeesters en de huidige gemeenten vinden hun oorsprong in de grondwet van 1848 en de Gemeentewet van 1851. Thorbecke koos voor uniformering bij de wet. Het lokaal bestuur bestond voortaan slechts uit gemeenten. Het onderscheid tussen steden en dorpen (en andere vormen als heerlijkheden) verdween. Volgens de grondwet stond niet de burgemeester maar de gemeenteraad ‘aan het hoofd van de gemeente’. De burgemeester wordt als zodanig niet in de grondwet van 1848 genoemd. Wel vermeldt de grondwet: ’De voorzitter [van de raad] wordt door den koning ook buiten de leden van den raad benoemd en ook door hem ontslagen.’ Een en ander is uitgewerkt in de Gemeentewet van 1851. Ondanks alle wijzigingen die sindsdien in grondwet en Gemeentewet zijn doorgevoerd, is de basis onveranderd gebleven. Zelfs alle pogingen om de bepaling uit de Grondwet te schrappen dat de ‘voorzitter van de raad’ door de Kroon wordt benoemd, zijn tot op heden mislukt.

Hoe bestendig de formele positie van de burgemeester ook mag zijn, zijn materiële positie is in de afgelopen eeuw sterk veranderd. Met de verandering van de overheid, met de verandering van het lokaal bestuur, is ook de positie van de burgemeester steeds aan verandering onderhevig geweest. In de ontwikkeling van het lokaal bestuur zijn drie belangrijke momenten te onderkennen. Na de Tweede Wereldoorlog zijn de lokale taken met de uitbreiding van de verzorgingsstaat sterk uitgedijd. Met de roep om democratisering in de jaren 60 van de afgelopen eeuw is ook het lokaal bestuur gepolitiseerd en gedemocratiseerd. En met de toegenomen betekenis van de media, de komst van (soms populistische) lokale partijen en de invoering van de dualisme tussen gemeenteraad en college van B&W rondom de eeuwwisseling is het lokaal bestuur rumoeriger geworden en onrustiger.

Zo zullen we in dit hoofdstuk beschrijven dat de burgemeester van vóór de oorlog een andere burgemeester was dan de burgemeester van na de oorlog. Dat de burgemeester van de jaren 50 en 60 een andere burgemeester was dan de burgemeester na de roerige jaren 60 en 70. En dat de burgemeester na de eeuwwisseling een fragielere basis had dan zijn voorgangers.

Voor de oorlog was de burgemeester vooral magistraat, in de eerste decennia na de oorlog was de burgemeester bovenal manager en na de democratisering van de jaren 60 werd de burgemeester teamleider. Ik ben geneigd om de burgemeester sinds de eeuwwisseling vooral als ‘voorwaardelijke burgemeester’ te betitelen. Als hij het niet goed doet, staat hij heel snel op de keien.

Vanzelfsprekend gaat het hier om een algemene typering. In elke perioden zijn er burgemeesters geweest die zich niet gedroegen naar mijn generalisaties. En het moment van overgang van de ene periode naar de periode is ook van gemeente tot gemeente verschillend. Zoals het ook een generalisatie is om over de burgemeester in de mannelijke vorm te schrijven. Op dit moment is al 19% van de burgemeesters vrouw.
In het onderstaande beschrijf ik niet alleen de vier historische typen burgemeesters. Tussendoor beschrijf ik het optreden van de burgemeester in oorlogstijd en het debat over de gekozen burgemeester in de jaren 60 en 70. Daar is een reden voor. Het blijkt namelijk dat het aanzien van de burgemeester juist in na twee perioden is afgenomen in vergelijking met andere beroepsgroepen. Voor de Tweede Wereldoorlog stond de burgemeester geheid boven aan in onderzoek naar ‘beroepsstratificaties’, zoals die door de socioloog Van Heek veelvuldig zijn uitgevoerd. Na de oorlog moest de burgemeester al snel de arts en de professor boven zich dulden. In de jaren 80 was de burgemeester inmiddels gezakt naar de zesde plaats.

Voor de volledigheid: ik put in dit hoofdstuk veel uit een boek dat ik in de jaren 80 schreef over de historie van het burgemeestersambt: ‘De burgemeester, van magistraat tot modern bestuurder’ (Deventer, 1984). Soms geef ik een verwijzing, soms niet.

De magistraat [1900-1945]

De burgemeester was voor de Tweede Wereldoorlog bij uitstek een magistraat. Hij was het plaatselijke symbool van de overheid, ja ook van de nationale overheid. Hij was zeer zichtbaar in zijn gemeente. Niet alleen omdat hij vaak in jacquet en met ambtsketen over straat liep. Veel burgemeesters hadden zelfs nog een ambtskostuum, met degen. Maar daarvoor moesten ze wel voldoende bemiddeld zijn, omdat ze het zelfs moesten aanschaffen. De burgemeester was ook zo zichtbaar op straat, omdat hij maar amper in het gemeentehuis kwam. Hij liep daar zo af en toe heen om wat stukken te tekenen. En hij riep zo weinig mogelijk de gemeenteraad en het College van B&W bij elkaar. De gemeenteraad en het college namen besluiten over hetgeen de burgemeester (en de gemeentesecretaris) hadden voorgesteld. Roelfsema verhaalde dat in zijn jeugd in Ten Boer de gemeenteraad maar een paar keer per jaar bij elkaar kwam. De behandeling van de begroting duurde maar een half uur, waar gemeenten nu niet zelden een halve week voor de behandeling van de gemeentebegroting uittrekken.

De magistraat stond boven de partijen. Dat betekende bovenal dat hij zich niet met één van de partijen verbond. Maar hij gaf wel richting. Hij was de man die het gemeentelijk beleid kleur gaf. Aan de andere kant was het nog niet de tijd waarin burgemeesters veel initiatief namen. De magistraat was rustig en bedaard. En de gemeente kende nog maar weinig taken. Het ambtelijk apparaat was in veel gemeenten nog maar heel klein. Het werd tot in de jaren 20 bekostigd uit de eigen lokale belastingen. Daarin kwam pas in 1929 met de komst van het Gemeentefonds werkelijk verandering.
Dat de burgemeester boven de partijen stond, paste goed bij de twee belangrijkste functies die hij in de gemeente vervulde. Hij was enerzijds gezagshandhaver en anderzijds burgervader. Als gezagshandhaver was hij de baas van de veldwachter en had er zeker op het platteland de wind goed onder. Hij beschermde de openbare orde en de goede zeden. Hij ging naar de kerk, om het goede voorbeeld te geven. Daarnaast was hij burgervader, de man die het goed voor had met zijn burgers. De man die veel mensen op zijn spreekuur kreeg, over tal van zaken, die vaak weinig met het gemeentelijk bestuur te maken hadden. De burgemeester werd gevraagd om te helpen bij een sollicitatie, bij echtelijke ruzies, bij problemen met de opvoeding van kinderen. Als aan hem vragen werden voorgelegd die betrekking hadden op het gemeentelijk bestuur, moest hij het probleem vaak zelf oplossen. Veel ambtenaren had hij niet om naar door te verwijzen.

Het burgemeestersambt was een eervolle positie, het was bovenal een eer om burgemeester te zijn. Veel verdiende je er niet mee. Van het salaris kon je niet leven. Het was niet meer dan een toelage, die het je mogelijk maakte om ‘een staat te voeren overeenkomstig de hoogheid van het ambt’. Van Rappard, later burgemeester van Gorinchem, was in de jaren 30 burgemeester van het kleine nabijgelegen Zoelen. Hij ontving een ‘salaris’ van 2400 gulden per jaar. In zijn memoires schreef hij dat dat minder was dan het maandgeld dat hij voordien als student van zijn vader kreeg. Bij sollicitaties vroeg de Commissaris van de Koningin in de jaren 30 nog of je over eigen middelen beschikte. Binnen de gemeente genoot de gemeente-ontvanger het hoogste salaris. Ook de gemeentesecretaris verdiende in die tijd nog meer dan de burgemeester.

Overigens werd in de jaren 30 van de vorige eeuw het salaris van burgemeesters drastisch opgetrokken. Je zag al voor de oorlog de contouren van een heel ander burgemeesterschap ontstaan. Zo werd in 1934 ook de pensioengerechtigde leeftijd voor burgemeesters ingevoerd en was het voortaan onbestaanbaar dat een burgemeester tot zijn 80e in functie bleef, soms langer dan 40 jaar in één en dezelfde gemeente, zoals nogal eens voorkwam.
Wat was de achtergrond van de magistraten van voor de oorlog? Je werd tot burgemeester benoemd als je een bepaalde stijl had en over de goede contacten beschikte (dat laatste is overigens niet veranderd, alleen gaat het tegenwoordig om contacten in een andere omgeving). Als de burgemeesters hadden gestudeerd ontleenden ze vaak veel contacten aan de studentencorpora. Het waren overwegend representanten van de maatschappelijke elite. In 1930 was 91% van de burgemeesters afkomstig uit de bovenste twee sociale lagen; in 1950 was dit zelfs 94%. In n 1970 zou dat zijn gedaald tot 79%. In 1930 waren 86 van de 942 burgemeesters ook zoon van een burgemeester. Het kwam zelfs vaak voor dat vader en zoon – soms generaties lang – elkaar in dezelfde gemeente opvolgden. In 1930 waren 86 (van de 942) burgemeesters van adelijke afkomst, in 1983 waren dat er nog maar 12.

Hoe had de magistraat zich voorbereid op zijn ambt? Veel burgemeesters waren als het ware voor het ambt ‘voorbestemd’: ze wisten al op jonge leeftijd dat ze burgemeester wilden worden (dat was overigens ook het geval met veel naoorlogse burgemeesters). Om kennis op te doen van de gemeentesecretarie werden ze een aantal jaren ‘volontair’, soms in meer gemeenten. Een volontair was in feite niet meer dan een onbetaalde stagiaire. Op kosten van de familie werd kennis gemaakt met de gemeente-administratie. Vervolgens werd men op jonge leeftijd ergens tot burgemeester benoemd, om daarna heel lang in dezelfde gemeente te blijven zitten. Het was niet zo gangbaar als in de naoorlogse jaren om binnen het burgemeestersambt carrière te maken naar een grotere gemeente.

De politieke kleur van de burgemeester was niet zo belangrijk. Beter gezegd: de magistraat moest juist politiek niet te geprofileerd zijn. Daalder sprak ooit de woorden dat burgemeesters in die tijd vooral ‘lauw-liberaal of vaag-christelijk-historisch’ moesten zijn (Daalder, 1964, p. 16). Liberalen en vertegenwoordigers van de CHU waren inderdaad lange tijd relatief overbedeeld, overigens net zoals de katholieken. De sociaal-democraten kwamen er lange tijd bekaaid af. Pas in 1914 werd de eerste socialistische burgemeester benoemd: K. ter Laan in de gemeente Zaanstad. Socialisten waren niet alleen te weinig regent. Men vertrouwde ze ook lange tijd onvoldoende na de quasi-revolutie van Troelstra in 1918. Het is opvallend dat pas in 1982 door minister Van Thijn de eerste communistische burgemeester werd benoemd, in de gemeente Beerta. Het was ook nog eens een vrouw. Vrouwelijke burgemeesters kwamen voor de oorlog nog niet voor, hoewel de wet daartoe sinds 1930 de mogelijkheid opende.
Het past bij het beeld van politiek weinig-geprofileerde magistraten, dat er onder hen veel burgemeesters voorkwamen die geen lid waren van een politieke partij. Volgens het Ministerie van Binnenlandse Zaken kende Nederland in 1930 104 partijloze burgemeesters.

Waar hing de politieke kleur van de magistraat van af? Bovenal van de kleur van de gemeente (en niet van de verhoudingen in de Tweede Kamer zoals later het geval zou zijn). Een simpele formule deed jarenlang opgeld. De formule ging door voor de ‘formule-Ruys’, omdat de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Ruys de Beerenbrouck hem ooit eens had omschreven. Volgens de formule-Ruys moet de burgemeester de kleur hebben van de grootste partij binnen het grootste blok binnen de gemeenteraad. Daarbij werd uitgegaan van de twee toen zeer gangbare blokken binnen de gemeenten: confessioneel en niet-confessioneel (indertijd ook wel omschreven als rechts en links). Tot het rechtse, confessionele blok behoorden de protestanten en de katholieken; tot het linkse blok de liberalen en de socialisten.

Op zich was het wel verrassend dat de politieke verhoudingen in de gemeente zo bepalend waren voor de kleur van de burgemeester. De burgemeester was immers voor de oorlog veel meer man van het rijk dan momenteel het geval is. Zelfs Thorbecke zag de burgemeester bovenal als orgaan van de centrale overheid, ter uitvoering van de medebewindstaken van de gemeente, ondanks zijn sympathie voor de lokale autonomie. In dat opzicht had de burgemeester een heel andere positie gekregen dan zijn voorgangers in de steden, in al die eeuwen ervoor. Later zou de burgemeester zich weer geheel als ‘gemeenteman’ ontpoppen. Let wel dat de burgemeester pas in 1969 de formele plicht kreeg zich tegenover de gemeenteraad te verantwoorden voor het vervullen van zijn medebewindstaken.

In de Gemeentewet van 1851 mag hebben gestaan dat het een benoemingsvereiste voor een burgemeester was dat hij ingezetene was van de gemeente, in de praktijk is daarvan bijna altijd afgeweken. De wet bood die mogelijkheid ook als dat ‘in het belang van de gemeente’ was. Uiteindelijk werd zo vaak gebruik gemaakt van deze ontsnappingsclausule dat de eis dat de burgemeester om te kunnen worden benoemd ingezetene moest zijn van de gemeente, in 1931 werd geschrapt uit de Gemeentewet. Niet zonder reden werd de magistraat van voor de oorlog dan ook wel aangeduid als ‘rijkskruier’. Hij was toch vooral de vertegenwoordiger van het centrale gezag ter plaatse. Denk met name aan zijn rol als gezagshandhaver.

Tegelijkertijd was de afstand tot Den Haag vaak heel groot. Veel lokale gemeenschappen waren bovendien nog sterk gesloten. Dat moet wel de verklaring zijn voor het feit dat de lokale politieke verhoudingen bepalend waren voor de kleur van de burgemeester. Het geeft in ieder geval een boeiend contrast met latere tijden. Terwijl de burgemeester na de oorlog bij uitstek ‘gemeenteman’ was geworden, gingen, zoals we nog zullen zien, in de jaren 70 vooral de landelijke verhoudingen bepalen hoeveel burgemeesters elke partij mocht claimen.

Roelfsema had niet alleen zijn burgemeester als een ware magistraat in jacquet door het dorp zien lopen, hij had ook gezien dat zijn opvolger al veel toegankelijker was. In die jaren 30 werd de basis gelegd voor een ander burgemeestersambt. De rekrutering werd verbreed, het salaris werd op een fatsoenlijke hoogte gebracht en met 65 moesten de burgemeesters voortaan met pensioen. Er ontstond ruimte voor een nieuwe generatie. Toch zouden veel magistraten pas in de Tweede Wereldoorlog echt kopje ondergaan.

De magistraat vindt zijn definitieve einde in WOII

Het is een bekende uitdrukking: ‘burgemeester in oorlogstijd’. Met die uitdrukking wordt gedoeld op het dilemma waarvoor alle burgemeesters zich in oorlogstijd gesteld zagen. Wie opstapte hoefde verder geen vuile handen te maken, wie bleef zitten kon erger voorkomen. Wie bleef zitten was vaak in staat om de scherpste kantjes van het beleid van de bezetter af te halen. Wie opstapte wist bijna zeker dat hij door een NSB-er zou worden opgevolgd.

Maar de uitdrukking zegt meer: te veel burgemeesters zijn in de oorlog te lang blijven zitten en hebben uiteindelijk meer steun aan de bezetter verleend dan aan de bevolking. Soms proef je in de uitdrukking eerder het ‘heulen met de vijand’ dan de strijd tegen de bezetter. Dat is wel begrijpelijk. Toch past terughoudendheid met het uitspreken van een oordeel. Ik heb de oorlog niet meegemaakt, ik heb al helemaal niet in de netelige positie van de burgemeester in oorlogstijd verkeerd. Al met al: ik weet niet hoe ik zelf zou hebben gehandeld.

Daar komt bij dat de burgemeesters door het centraal gezag erg slecht waren voorbereid op de oorlog. Uit 1937 dateerden wel ‘Aanwijzingen’ in geval van oorlog of bezetting, maar de nationale overheid had er zo weinig aandacht aan geschonken dat de Aanwijzingen bij het uitbreken van de oorlog bij weinig burgemeesters bekend waren. De Aanwijzingen vroegen de burgemeester om aan te blijven en om intermediair te zijn tussen bevolking en bezetter. Die rol kozen veel burgemeesters ook bij het begin van de oorlog. Voor iedereen was het volstrekt onzeker wat de toekomst brengen zou. De bevolking was zeker in die eerste jaren zeer verdeeld. En velen meenden dat aanpassen aan de ‘nieuwe orde’ het meest wenselijk was.

Dat gold niet voor de enkele burgemeesters die zich meteen bij het begin van de oorlog kritisch uitlieten over de bezetting. Zij werden overigens vrijwel direct ontslagen. Daarna voltrokken de veranderingen zich enerzijds in hoog tempo. Tot oktober 1941 werden 120 burgemeesters niet herbenoemd of ontslagen, van wie 73 burgemeesters vanwege hun anti-Duitse houding. Na nog geen 9 maanden na het begin van de oorlog waren 4 van de 11 oorspronkelijke Commissarissen van de koningin ontslagen en vervangen door NSB-ers. En na september 1941 werden eigenlijk alleen nog maar NSB-ers tot burgemeester benoemd.

Anderzijds wist de Duitse bezetter heel goed dat het voor de daadkracht van het lokaal bestuur niet goed was om de gemeenten meteen helemaal te nazificeren. Daarom was in de zomer van 1944 nog maar 30% van de burgemeesters lid van de NSB (zij het wel in nagenoeg alle grote en middelgrote gemeenten). De NSB had gewoon te weinig kwaliteit te bieden en de bezetter had liever een niet-NSB-er die kon besturen dan een NSB-er die van toeten noch blazen wist. Zo waren de gematigde NSB-burgemeesters ook veel geliefder bij de bezetter dan hun fanatieke NSB-collega’s.
Met ingang van 1 september 1941 werden alle gemeenteraden opgeheven. De burgemeesters kwamen rechtstreeks onder de Commissaris (van de Koningin) te vallen (alleen de burgemeesters van de grote steden vielen onder de secretaris-generaal van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, Frederiks). Het is opvallend dat heel weinig burgemeesters in deze ingreep een reden zagen om op te stappen. Alleen in Limburg nam een groot aantal burgemeesters ontslag. Limburg had dan ook al eerder een een fanatieke NSB-er als Commissaris gekregen. In de praktijk bleef het college van B&W in veel gemeenten wel in functie en raadpleegden de wethouders de oud-raadsleden.

De burgemeesters kregen hun eerste opdrachten van de Duitsers al meteen na de capitulatie. Ze moesten meehelpen aan het uitzenden van werklozen naar Duitsland. Ook moest al in 1940 de ariërverklaring worden ondertekend. In oktober 1940 werd het vervullen van openbare functies door joden verboden. In november 1940 werd Winterhulp opgestart. Winterhulp werd aanvankelijk gepresenteerd als een charitatieve instelling waarvan de burgemeesters tot plaatselijk hoofd werden benoemd. In september 1941 bleek dat Winterhulp bovenal was bedoeld om het nationaal-socialisme in Nederland te verwezenlijken. Desalniettemin bleven alle zittende burgemeesters hoofd van Winterhulp. Het wegvoeren van joden naar concentratiekampen nam al snel in die eerste jaren een aanvang. Dat gebeurde evenzeer in gemeenten die een ‘goede’ burgemeester hadden. Ook werden de burgemeesters betrokken bij de Arbeitseinsatz. In de laatste jaren van de oorlog werden burgemeesters via de ‘Gemeinde-Einsatz’ voor het verrichten van graafwerkzaamheden direct betrokken bij het werk van de Duitse Wehrmacht. Een minderheid van de burgemeesters weigerde mensen voor de graafwerkzaamheden aan te wijzen.

Het dilemma van de burgemeester in oorlogstijd werd steeds beklemmender. Heengaan of blijven? Vervangen worden door een NSB-er en door chaos? Wie bleef zitten kon opdrachten bijbuigen of zelfs de uitvoering van opdrachten tegenwerken. Tegelijkertijd hielden de burgemeesters die bleven zitten het binnenlands bestuur overeind en bewezen daarmee de bezetter een grote dienst. Burgemeesters vroegen de bevolking dringend om geen verzet te plegen, geen sabotage te organiseren. Dat droeg niet bij aan het moraal van de bevolking.

Het is misschien het beste om de cijfers van de naoorlogse zuivering te laten spreken. De zuivering was een tuchtrechtelijk en geen strafrechtelijk instrument. Het ging niet om een eventuele veroordeling, maar om de vraag of de burgemeesters mochten aanblijven, met of zonder schriftelijke berisping. Dat de NSB-burgemeesters meteen van hun functie zijn ontheven is hier minder relevant. Het is interessanter om te weten hoe de burgemeesters die voor 10 mei 1940 waren benoemd het ervan af hebben gebracht.

Dit zijn de cijfers: op 10 mei 1940 waren 925 burgemeesters in functie. Tijdes de oorlog overleden 71 burgemeesters, soms door de Duitse terreur en 46 bereikten hun pensioen of moesten vanwege gezondheid eerder ontslag nemen. 32 burgemeesters werden tijdens de bezetting ontslagen vanwege gemeentelijke herindelingen. Zeven burgemeesters maakten tijdens de oorlog (of meteen bij de bevrijding) een overstap naar een andere functie. Het lot van 43 vooroorlogse burgemeesters na de oorlog is (mij) onbekend. Al met al hadden 726 burgemeesters die reeds voor 10 mei 1940 burgemeester waren, in principe na de oorlog kunnen doorgaan.

Van hen werden 140 (19%) bij de zuivering ontslagen en naar schatting kregen 111 (15%) een schriftelijke berisping (zonder openbaarmaking). In totaal gaat dat dus om éénderde van alle vooroorlogse burgemeesters, die op 5 mei 1945 weer gereed stond om hun oude ambt weer op te pakken. Bovendien was het Centraal Orgaan voor de Zuivering van Overheidspersoneel bijna altijd strenger dan de Minister van Binnenlandse Zaken. In 13% van de gevallen adviseerde het Centraal Orgaan voor de Zuivering van Overheidspersoneel en/of Provinciale Adviescommissie (meestal beide) om maatregelen te nemen terwijl de minister daarvan afzag. Centraal Orgaan en Provinciale adviescommissie adviseerden dus in 47% van de gevallen tot het nemen van een maatregel.

Om een concreet beeld te krijgen van de zuivering geef ik een paar voorbeelden van burgemeesters die een schriftelijke berisping hebben gekregen en daarna hun ambt gewoon weer hebben kunnen oppakken (omdat de berisping geheim was, werd niet zelden de indruk gewekt de dat de burgemeester geheel was gerehabiliteerd):

• als de burgemeester een studiereis naar Osnabrück had gemaakt en voor het overige immer ‘prompt’ medewerking verleende aan Duitse opdrachten;
• als op last van de burgemeester joden waren gearresteerd;
• als de burgemeester persoonlijk een inwoner die naar de Engelse zender luisterde had gearresteerd en overgeleverd aan de Duitse autoriteiten, vriendschappelijke omgang had met Duitse officieren en met ‘groote ijver Duitsche maatregelen uitvoerde’;
• als hij de namen van stakers van mei 1943 had doorgegeven aan de SD, had meegewerkt aan Duitse opdrachten tot het graven van putten in het voorjaar van ’45, ingezeten had opgeroepen voor OT-werkzaamheden en na het overlijden van een goede wethouder een NSB-er in zijn plaats had benoemd;
• als hij ‘te ver was gegaan en te vaak dronken was geweest’ en de enige jood in de gemeente door de politie weg had laten halen;
• als hij onderduikers had gedwongen mee te werken aan graafwerkzaamheden;
• etc., etc.

Dit zijn dus de lichtere gevallen van de 34%. Het zijn slechts enkele voorbeelden. Iedereen oordele zelf. Wel weten we dat ‘men in brede lagen van de bevolking de zuivering te slap vond’ (In ’t Veld, 1983, pag. 11). Ook kunnen we verklaren waarom de minister aanzienlijk minder streng heeft geoordeeld dan het Centraal Orgaan voor de zuivering had geadviseerd. Zo speelde mee dat niet de houding van de burgemeesters werd beoordeeld, maar eventuele laakbare handelingen. En die laakbare handelingen waren soms niet hard te maken. En niet zelden werden laakbare handelingen uit het begin van de oorlog ‘gecompenseerd’ door enkele ‘goede’ handelingen aan het einde van de oorlog. Het waren de burgemeester die na ‘Stalingrad 1942’ hun knopen hadden geteld. Daarnaast speelde de tijdsdruk. De politiek wilde zo snel mogelijk verder, er bestond grote weerstand om burgemeesters voor lange tijd op non-actief te plaatsen. En: hoe meer ontslagen hoe moeilijker de zoektocht zou zijn om op korte termijn geschikte vervangers te vinden. Ten slotte hielden nogal wat Commissarissen, die soms in eenzelfde situatie hadden verkeerd, hun burgemeesters de hand boven het hoofd.

Maar bovenal blijft toch de indruk hangen dat veel vooroorlogse magistraten een maatje te licht waren voor de verantwoordelijkheden die ze in de oorlog te dragen hadden. Zoals één van de betrokkenen ooit aan mij vertelde: “Wij waren niet op heldendom geselecteerd.” En zo zorgde de oorlog ervoor dat die zoektocht naar deskundiger burgemeesters, die halverwege de jaren 30 was ingezet, na 1945 met kracht werd doorgezet. De tijd van de magistraten met hun ambtskostuums, hun te smalle kennis van de gemeente-administratie en hun uiterlijk vertoon, was definitief voorbij.

De manager [1945-1970]

Na de oorlog werd in hoog tempo de verzorgingsstaat opgebouwd. Het was geen socialistisch plan (van de arbeid), het was het resultaat van eendrachtig samenwerkende rooms-rode coalities in Den Haag in de periode 1946-1959. De wederopbouw moest ter hand worden genomen. De verzuiling bereikte zijn hoogtepunt en de arbeiders namen genoegen met een minimale loonstijging.

Met de verzorgingsstaat raakten lokale en centrale overheid meer en meer met elkaar vervlochten. Was de zorg voor de armen in de 19e eeuw nog een taak van de kerken, met aanvullende zorg vanuit de gemeenten, in de 20e eeuw kwam het accent geheel bij de gemeente te liggen. Maar de verzorgingsstaat nam geen genoegen met lokale verschillen en met de Bijstandswet van 1965 werd de gemeente ook op dit terrein het uitvoeringsloket van de centrale overheid. En met de centralisatie nam de bureaucratie hand over hand toe.

Er moest worden bestuurd. De ambtelijke apparaten van de gemeenten werden snel omvangrijker. Het besturen ging technisch gezien hogere eisen stellen. En de tijd was voorbij dat de burgemeester een paar keer per week op het gemeentehuis kon verschijnen om wat stukken te tekenen. Het burgemeesterschap werd een fulltime baan, of in het gemeentehuis of buiten om de belangen van de gemeente te behartigen.

Prinsen en Kortmann hebben die overgang voor de burgemeester treffend beschreven in hun klassieker ‘De burgemeester’ (laatste druk: 1969). Ze zagen een burgemeester die minder gebonden werd aan de vorm. Die minder afstand had tot de bevolking, die minder de man was van de rituelen met zijn ambtskostuum, zijn geüniformeerde boden, zijn stijlvolle ambtswoning. Een burgemeester die streefde naar ‘quasi-gelijkheid’ in de omgang, die zakelijke brieven schreef, die speechte met ‘minder taalkrullen’, die zijn stukken en zijn koffie aangereikt kreeg door een bode-in-burger en die soms zelf in een sportieve wagen reed in plaats van gereden te worden door zijn chauffeur. Er waren duidelijk nieuwe tijden aangebroken, hoe gedateerd de woordkeuze nu ook al is.

De burgemeester liet zijn politieke passiviteit achter zich en werd politiek actief, maar plaatselijk nog steeds niet partij-politiek actief. Burgemeesters mochten politiek actief zijn in de provincie en in de Tweede en Eerste Kamer. Bij benoemingen werd de politieke kleur belangrijker. In de gemeente liet de nieuwe burgemeester een grote dadendrang zien (tegenover de ‘rustige overweging’ van de vooroorlogse burgemeester, in de woorden van Prinsen en Kortmann). Overal verschijnen nieuwe schouwburgen, industrieterreinen en plantsoenen. De magistraat werd manager.

Het is boeiend om te zien dat de nieuwe dynamische burgemeester zich al voor de oorlog al aftekende. Zoals aangegeven werd het salaris van de burgemeester in de jaren 30 in enkele jaren drastisch verhoogd en werd in 1934 een pensioengerechtigde leeftijd voor burgemeesters ingevoerd. Commissaris Linthorst Homan in Drenthe greep deze veranderingen in de jaren 30 aan om jonge, dynamische, universitair geschoolde burgemeesters te benoemen in de kleine dorpen in het achtergebleven Drenthe. Zij moesten de gesloten gemeenschappen opschudden en de werkloosheid, de verpaupering en de achterstanden helpen bestrijden. De opvolgers van Linthorst Homan, Baron de Vos van Steenwijk en Gaarlandt hebben deze Drentse traditie lang voortgezet. Ook Ivo Opstelten is zo ooit zijn (burgemeesters)carrière begonnen.

Burgemeesters werden bestuursdeskundigen. En die had je in twee soorten. Enerzijds waren er de ambtelijke managers, de veredelde gemeentesecretarissen die vooral in het gemeentehuis leiding gaven. Anderzijds waren er de bouwburgemeesters, of zoals Van der Willigen ze noemde: de maatschappelijke constructeurs. Het waren de burgemeesters die op pad gingen om hun gemeenten op te stoten in de vaart der volkeren. Ze haalden bedrijven, nieuwe schoolgebouwen en schouwburgen binnen. De eerste burgemeester coachte de ambtenaren, de tweede de politici. In beide gevallen had hij nadrukkelijk de leiding. Hoezeer de bouwburgemeester er ook op uit trok voor de gemeente, in het lokale openbare leven was de nieuwe burgemeester-manager minder zichtbaar dan zijn voorganger van voor de oorlog. De autobiografie van Roelfsema (burgemeester in Hoogezand-Sappemeer en Schiedam) en de biografie van Rutgers over Cappetti (Eibergen) geven beide een treffend beeld van de nieuwe burgemeester.

In het licht van de latere gebeurtenissen is het opvallend hoeveel vrijheid de burgemeester als manager in zijn gemeente had. Hij was zonder concurrentie het belangrijkste lid van het College van B&W en verdedigde in 75% van de gemeenten het gehele beleid van het college in de gemeenteraad. Waar de burgemeester tegenwoordig vooral een technisch voorzitter is van de Raad, combineerde hij in die tijd het (technisch) voorzitten en het verdedigen en verantwoorden van het beleid. De portefeuille van de burgemeester, en zeker die van de bouw-burgemeester, omvatte een belangrijk deel van het lokale beleid. Als er al een portefeuilleverdeling was. In de jaren 50 kende slechts een minderheid van de gemeenten een portefeuilleverdeling in het college, hetgeen feitelijk betekende dat de burgemeesters alle portefeuilles beheerde.

Wat waren dat voor mensen, deze nieuwe bestuursdeskundigen, en waar kwamen ze vandaan? Bovenal: uit de wereld van de gemeente-administratie. Sommigen maakten zich, na een academische opleiding, in korte tijd ergens op een secretarie het gemeentebestuur eigen om vervolgens meteen over te stappen op het burgemeesterschap. De meesten echter, brachten het pas na lang rondzwerven op verschillende secretarieën tot burgemeester. Zo bestonden er hele circuits van zich op het burgemeestersambt voorbereidende gemeenteambtenaren, die van secretarie naar secretarie trokken om bij te leren en geleidelijk aan, stapje voor stapje, op een zodanige hoogte te komen dat een sprong naar het burgemeestersambt tot de mogelijkheden ging behoren. De managers kwamen dus niet uit de politiek, maar uit de ambtenarij.

Het burgemeesterschap was niet alleen een lang gekoesterd ideaal, het was ook een ambt voor het leven wanneer het eenmaal was bereikt. Maar niet in dezelfde gemeente. Men wilde doorgroeien naar een grotere gemeente, waar het inkomen en het aanzien hoger was. Het burgemeesterschap werd in die naoorlogse jaren echt een carrière-ambt (Derksen, 1980). Dat had iets paradoxaals. De burgemeesters kenden een sterke identificatie met de gemeente, maar een nog sterkere identificatie met de eigen carrière. Het laatste pakte niet verkeerd uit voor de gemeente. Men wilde bewijzen dat men een grotere gemeente waard was. Velen slaagden daarin. Toch bleek aan het einde van de carrière vaak dat men minder hoog was geëindigd dan ooit gehoopt.

Het einde van de burgemeester-manager kwam vrij abrupt. Tussen 1934 en 1966 was er nergens sprake van gezagsproblemen. De burgemeester was hoofd van de politie en voorzitter van de gemeenteraad. Volgens Kleijn werd ‘Dit [..] als een vanzelfsprekendheid aanvaard.’ Maar in de jaren 60 werd het gezag plotseling ter discussie gesteld. Provo’s daagden in Amsterdam op een vaak ludieke wijze het gezag uit. De autoriteiten wisten aanvankelijk niet hoe ermee om te gaan. De rellen leidden al spoedig tot het ontslag van burgemeester Van Hall. In de woorden van Kleijn: “het gezag-oude-stijl zakte als een pudding in elkaar”. Het formele gezag was voortaan onvoldoende. Gezag moest worden verdiend en deskundigheid was in deze tijd van politisering en democratisering niet zonder meer voldoende om als gezaghebbend te worden ervaren. Eerder kwam deskundigheid soms in een wat kwaad daglicht te staan.

Terwijl van Hall al in 1966 met de maatschappelijk omslag werd geconfronteerd, konden de andere burgemeesters vaak nog tot 1970 ongestoord hun werk voortzetten. Bij hen brachten de verkiezingen van 1970 de grote omslag. Een nieuwe politieke elite diende zich aan en wilde bij voorkeur alles veranderen. De oude burgemeester-manager paste niet meer in het beeld. Hem werden zijn portefeuilles ontnomen. Hoeveel impact dat op een burgemeester kon hebben blijkt uit de biografie van Roelfsema, bij uitstek een bouwburgemeester. Hij was van 1965 tot 1974 burgemeester van Schiedam. Aan zijn laatste vier jaren in het gepolitiseerde Schiedam wijdt hij in zijn biografie slechts één alinea.

Discussie over de gekozen burgemeester

Met het ter discussie stellen van het gezag, werd onvermijdelijk ook de benoeming van de burgemeester ter discussie gesteld. Ik sta daar iets langer bij stil omdat het ook een discussie is geweest over het type burgemeester dat men wenste. In feite waren twee richtingen denkbaar. Of de burgemeester behield zijn rol als manager en bouwburgemeester en zou de (gekozen) ’politiek leider’ van de gemeente worden of de burgemeester zou zijn onafhankelijkheid behouden en als (vooral) technisch voorzitter zijn politieke rol van betekenis verliezen. Het is overigens opvallend dat de discussie nooit op deze wijze is gevoerd. Hoogstens kwam de vraag aan de orde of het burgemeestersambt een politiek ambt was. De discussie ging vooral over de vraag of de burgemeester gekozen dan wel benoemd moest worden. En bij kiezen waren er altijd twee smaken: rechtstreeks kiezen door de bevolking of indirect kiezen door de gemeenteraad.

In de discussie werden veelal drie argumenten aangevoerd voor een gekozen burgemeester. Ten eerste zou de Kroonbenoeming verouderd zijn. Zij dateerde uit de tijd dat de burgemeester namens het Rijk ter plaatse toezicht hield (zoals de commissaris van de Koningin dat in de provincie deed). Inmiddels was de burgemeester geen ‘rijkskruier’ meer, maar vooral ‘gemeenteman’. Ten tweede zou door het afschaffen van de Kroonbenoeming het zelfbeschikkingsrecht van het lokaal bestuur binnen de Nederlandse staat als geheel worden versterkt. Gekozen burgemeesters zouden, sterker dan hun benoemde collega, op willen komen voor de belangen van hun gemeenten. Ten derde behoren in een democratie controle en verantwoording te zijn gekoppeld aan een sanctie. De lokale democratie wordt versterkt als de raad de burgemeester kan wegsturen of de bevolking bij de volgende verkiezingen een ander kan kiezen.

Daarnaast werden argumenten tegen een gekozen burgemeester aangevoerd. Het kiezen van een burgemeester zou niet werkelijk democratischer zijn als de politieke partijen in kleine kring zouden bepalen wie hun kandidaten zouden worden. Bovendien vreesde men dat de deskundigheid van de burgemeester zou teruglopen als een burgemeester zou worden gekozen waardoor de macht van de ambtenaren groter zou worden. En ten slotte zou de centrale overheid zonder de zekerheid zelf burgemeesters te mogen benoemen, wellicht minder overlaten aan het lokaal bestuur. Een gekozen burgemeester zou dus leiden tot centralisatie van bevoegdheden.

Er waren ook argumenten voor een benoemde burgemeester. Sommigen zagen de burgemeester als afgeleide van Gods Gezag: het monarchale element in het gemeentebestuur. Anderen zagen de burgemeester als de vertrouwensfiguur van de regering op lokaal niveau. Het dominante argument voor een benoemde burgemeester was overigens zijn onafhankelijkheid: onafhankelijk van de raad en onafhankelijk van het Rijk. Als conflictbeslechter, als behartiger van belangen en als vertrouwensman moest de burgemeester vooral onafhankelijk zijn.

Op het laatste punt verschillen de voor- en tegenstanders van een gekozen burgemeester principieel van elkaar. De eersten menen dat de burgemeester juist afhankelijk moet zijn van het oordeel van hen die hij vertegenwoordigt. De laatsten menen dat een burgemeester pas goed kan functioneren als hij niet belemmerd wordt door afhankelijkheden. Achter deze tegenstelling gaan twee tegengestelde visies op het burgemeestersambt schuil. De voorstanders van een benoemde burgemeester pleitten voor een onafhankelijke voorzitter wiens belangrijkste meerwaarde bestaat uit het beschermen van procedures en minderheden. De externe benoeming waarborgt die onafhankelijkheid van de plaatselijke partijen. De voorstanders van een gekozen burgemeester zagen de burgemeester echter vooral als een eerste wethouder, die politieke verantwoordelijkheden draagt binnen het college en in de raad, en om die reden juist door een lokale meerderheid zou moeten worden gekozen. In elke discussie over de aanstellingswijze van de burgemeesters blijven deze twee ideaaltypen (de onafhankelijke voorzitter versus de eerste wethouder) herkenbaar.

De discussie over de gekozen burgemeester heeft nooit duidelijke winnaars opgeleverd. Onder de bevolking was er wel lange tijd een bestendige meerderheid voor een gekozen burgemeester. Binnen de politieke elite heeft die meerderheid nooit bestaan. Dit betekent niet dat de benoemingsprocedure niet is veranderd. Het tegendeel is het geval. Sluipenderwijs is de invloed van de gemeenteraad op de benoeming en de herbenoeming van de burgemeester groter geworden. Tegenwoordig is het oordeel van de gemeenteraad zelfs doorslaggevend. Maar daarmee loop ik op de ontwikkelingen vooruit.

Laat in beginnen met het beschrijven van de benoemingsprocedure tot de jaren 70, tot de discussie over gekozen burgemeester de procedure fundamenteel zou veranderen. De commissaris van de koningin was indertijd bepalend bij het benoemen van burgemeesters. Men solliciteerde bij de commissaris, men sprak met de commissaris en de commissaris maakte een aanbeveling van twee tot drie personen op. In 80% van de gevallen nam de minister (of bij grotere steden: het kabinet) deze aanbeveling over. In ongeveer 15% van de gevallen werd binnen de aanbeveling afgeweken en in 5% van de gevallen werd een burgemeester benoemd die niet op de aanbeveling stond. En dan moeten we ook nog bedenken dat sommige namen op meer aanbevelingen voorkwamen en dat kandidaten zich soms terugtrokken voordat er sprake kon zijn van een benoeming. De commissaris sprak met niemand, soms gaf hij slechts een mondelinge toelichting van zijn aanbeveling aan de Minister.

Bij de opvolging van Van Hall als burgemeester van Amsterdam in 1967 trad een opvallende wijziging in deze procedure op. Met toestemming van de minister ging de Commissaris van de Koningin praten met de gemeenteraad. Die laatste sprak zich uit voor Samkalden, die dan ook werd benoemd. Het bracht de kamerleden Van Thijn en Franssen ertoe om een initiatief-wetsontwerp in te dienen dat de raad formeel de gelegenheid bood om een aanbeveling in te dienen. Het wetsontwerp werd in 1970 door de Tweede Kamer verworpen.

Niettemin ontstond een wildgroei aan inspraak. Die werd in 1972 ingeperkt door een aanpassing van de Instructie van de Commissarissen van de Koningin. Voortaan zou de Commissaris met de gemeenteraad in gesprek gaan over ‘de aan de te benoemen burgemeester te stellen eisen van bekwaamheid en geschiktheid’. Dat werd de ‘profielschets’. Over concrete namen mocht niet worden gesproken. Het was in veel provincies een flinke stap terug.

In 1975 ontstond een nieuw fenomeen. De gemeenteraad van Deventer zocht zelf contact met de kandidaten, die via de partijlijn bekend werden en beval één kandidaat aan bij de Minister. Hij werd benoemd. Er weer ontstond er wildgroei en weer werd deze door ‘Den Haag’ ingeperkt. Minister Wiegel besloot in 1978 dat vertrouwenscommissies (de commissies uit de gemeenteraden die vertrouwelijk met kandidaten spraken) en Commissarissen van de Koningin niet meer met elkaar over kandidaten mochten spreken.

Desondanks kwam in de periode 1978 – 1982 bij 10% van de benoemingen een vertrouwenscommissie voor. Ze hadden vaak succes. Voorwaarde was wel dat de commissie met een unaniem advies kwam. Zo hadden vertrouwenscommissie een depolitiserend effect op de benoeming. Dat bleef zo, ook nadat de vertrouwenscommissies op instigatie van de ministers Van Thijn en Rood in 1982 een formele plek hadden gekregen in de procedure. De commissaris ontving sollicitanten en stuurde de namen van de belangrijkste kandidaten door naar de vertrouwenscommissie. Hij besprak het advies van de commissie alvorens zijn aanbeveling aan de Minister op te maken.

De vertrouwenscommissie is een duidelijk uitvloeisel geweest van de discussie over de gekozen burgemeester. De invloed van de gemeenteraad op de benoeming van de burgemeester is in 15 jaar na de benoeming van Samkalden in 1967 aanzienlijk vergroot. Toch heeft niet ‘de burgemeester als eerste wethouder’ gewonnen, omdat de vertrouwenscommissies op zoek zijn naar een kandidaat die voor alle partijen acceptabel is. In feite zoeken ze nog steeds een ‘onafhankelijke voorzitter’ van de gemeente.

De teamleider [1970-2000]

De gemeenteraadsverkiezingen van 1970 vormden het omslagpunt. Nieuwe politieke elites namen de macht over in de gemeenten. De nieuwe elites zijn stroomden sneller door dan de elites uit het verleden. De collegevorming veranderde aanzienlijk van karakter. Tot 1970 was het zogenaamde ‘afspiegelingscollege’ bijna alom aanwezig. Het college werd op basis van de politieke verhoudingen in de gemeenteraad samengesteld. Ze waren van die verhoudingen als het ware een getrouwe afspiegeling. Van coalitievorming was geen sprake. Na 1970 veranderde dat beeld. Partijen gingen met elkaar in onderhandeling over het program en over de samenstelling van het nieuwe college. Er werd gesproken over programcolleges en meerderheidscolleges. Na 1970 zijn in feite alle colleges van B&W programcolleges geworden; aan alle colleges ligt tegenwoordig een programma, een akkoord tussen partijen ten grondslag. Met het woord meerderheidscolleges werd vooral gedoeld op colleges die stoelden op een herkenbare politieke meerderheid in de raad, bij voorkeur, in de tijdgeest: ‘linkse meerderheden’.

Ten aanzien van de burgemeester gebeurde in dat licht iets paradoxaals, zoals er wel meer paradoxale aspecten zijn te ontdekken aan de ontwikkelingen van het burgemeestersambt sinds de discussie over de gekozen burgemeester. Enerzijds werd namelijk door alle partijen gaandeweg erkend dat het burgemeestersambt een politieke functie was: hij bedreef politiek en had met name politieke invloed. Zelfs de burgemeesters spraken in 1978 uit dat hun functie een politieke functie was (Derksen en Roelfsema, 1978). Dat zouden ze tien jaar eerder nog nimmer hebben beweerd. Anderzijds werd de burgemeester in snel tempo uit het politieke centrum verdreven. Voor de onderhandelingen over het nieuwe college en het nieuwe collegeprogramma werd hij niet uitgenodigd. Hij werd van het collegeprogram op de hoogte gesteld als het college was gevormd. En omdat hij een niet-gekozen politieke functionaris was, werden hem in hoog tempo zijn portefeuilles ontnomen. Alleen zijn wettelijke taken in de sfeer van openbare orde en veiligheid konden hem niet worden ontnomen. Lokaal bestuur werd een politieke zaak en politieke problemen vroegen om politieke antwoorden. En waar de sanctie ontbreekt om verantwoording inhoud te geven, moet de verantwoordelijkheid dan maar worden ingekrompen.

Ook in dit opzicht had de discussie over de gekozen burgemeester een heel duidelijk en rechtstreeks effect. En ook in dit opzicht overwon de burgemeester als ‘onafhankelijk voorzitter’. De burgemeester werd vooral teamleider. Hij zat vergaderingen voor, probeerde conflicten te beslechten en tegengestelde standpunten te verbinden. Althans, als hem daartoe de mogelijkheid werd geboden. In de gemeente Leiden vergaderden de wethouders in de jaren 70 gedurende lange tijd zonder burgemeester. De burgemeester mocht het laatste half uur aanschuiven als de formele besluiten moesten worden genomen. Het was een uitwas, maar wel kenmerkend voor een tijd waarin de burgemeester als voortrekker, als leider geheel uit de tijd was geraakt. Tegen die achtergrond moet het woord ‘teamleider’ goed worden begrepen: als de burgemeester te veel macht naar zich toe wilde trekken, werd hij soms hardhandig op een zijspoor gezet. Burgemeester Peper van Rotterdam sprak eens spottend over de burgemeester als bestuurlijke randgroepjongere, burgemeester Van Thijn van Amsterdam gaf na zijn vertrek aan dat hem eigenlijk geen enkele ruimte werd geboden om zijn eigen ideeën vorm te geven en burgemeester Smallenbroek van Smallingerland moest zelfs aftreden omdat hij zijn wethouders te zeer overvleugelde en weigerde om belangrijke portefeuilles in te leveren (uiteindelijk struikelde hij over een uit de hand gelopen bezoek aan een bordeel) (Derksen, 1990).

Terwijl de wethouders alles wat naar ‘politiek’ riekte aan zich trokken en voor de burgemeester een soort a-politieke functie creëerden, nam de discussie over de verdeling van burgemeesters over politieke partijen een grote vlucht. Landelijke evenredigheid werd hier het parool. Vanaf 1972 gingen de ministers van Binnenlandse Zaken ertoe over om elk jaar een overzicht van de politieke kleur van de burgemeesters te publiceren. De verdeling werd nauwkeurig afgezet tegen de uitslag van de laatste verkiezingen voor de Tweede Kamer. Het was meteen het einde van de partijloze burgemeester. Ministers bevoordeelden, geheel volgens de Nederlandse cultuur, niet de eigen partij, maar werkten nauwgezet aan het bereiken van een zo evenredig mogelijke verdeling van de burgemeestersposten over de politieke partijen. En om te voorkomen dat ze dat ooit zouden vergeten stelden alle Kamerfracties een zogeheten ‘fractielobbyist’ aan, een Kamerlid dat de Minister bleef bestoken met zijn eigen kandidaten, om ervoor te zorgen dat elke partij kreeg waar hij recht op had. Overigens gold de evenredigheidsregel blijkbaar niet voor de kleine partijen die meestal achter het net visten.

Op zichzelf is het niet vreemd dat burgemeesters als ‘onafhankelijke voorzitter’ naar landelijke verhoudingen over de partijen worden verdeeld. Er is immers weinig reden om dergelijke burgemeesters qua politieke kleur te laten aansluiten bij de lokale verhoudingen. Anderszins had het iets komisch: landelijk werd door de partijen om burgemeesters gevochten, terwijl ze lokaal zich verre van de politiek moesten houden.
Het werd nog paradoxaler. In de jaren 70 heeft zich namelijk een enorme omslag voorgedaan in de rekrutering van burgemeesters. Van de nieuwbenoemde burgemeesters uit de periode 1955-1966 had 70% een ambtelijke achtergrond en 17% een politieke. In het laatste geval ging het vooral om landelijke politici die zich in de tweede helft van hun carrière ergens in een grotere gemeente tot burgemeester lieten benoemen. In de periode 1970-1978 had 42% van de nieuwbenoemde burgemeesters een ambtelijke achtergrond en 67% een politieke! Nu ging het niet meer om oud-ministers of oud-Kamerleden, maar vooral om wethouders en raadsleden (niet uit dezelfde maar uit andere gemeenten!). Dat in dezelfde tijd een aantal oud-politici tot Commissaris van de Koningin werd benoemd, heeft ongetwijfeld bijgedragen aan deze omslag in de rekrutering van burgemeesters.

Enerzijds is die omslag van een ambtelijke naar een politieke achtergrond goed te begrijpen. Het lokaal bestuur was in korte tijd sterk gepolitiseerd geraakt. De oude burgemeesters hadden daar grote problemen mee. Zij waren niet alleen gewend de ‘baas’ te spelen, maar ze waren ook veel minder bedreven in het politieke spel. En ook als een burgemeester zelf geen (inhoudelijke) portefeuilles mag beheren, is het heel handig als hij begrijpt hoe het politieke spel gespeeld wordt. Een onafhankelijke voorzitter kan alleen maar goed functioneren in een politieke omgeving, als hij met de politieke regels vertrouwd is.

Anderzijds was de omslag voor veel nieuwbenoemde burgemeesters soms wel erg groot. Kort geleden waren ze zelf nog wethouder die moest scoren en zijn zin mocht doordrijven, en met de benoeming tot burgemeester moesten ze abrupt van alle politiek-gevoelige onderwerpen afblijven. Dat probleem ging nog meer schuren naarmate de invloed van de gemeente op de benoeming van de burgemeester groter werd. Je wordt met gejuich ontvangen, je sluit helemaal aan bij de wensen van de gemeenteraad, je was een geslaagde wethouder, en je wordt behandeld alsof je door Den Haag bent geparachuteerd.

Ik heb ooit eens een slothoofdstuk in een studie over vertrouwenscommissies de titel ‘de gekozen burgemeester benoemd’ meegegeven (Derksen, 1983). Ik stelde me de vraag of we toegroeiden naar een situatie waarin, conform het systeem in België, de Kroon zonder morren altijd de burgemeester zou benoemen die door de gemeenteraad was uitverkozen. Ik realiseer me nu dat ook de omgekeerde titel is gaan samenvallen met de werkelijkheid: ‘de benoemde burgemeester gekozen’. De gemeenten kiezen de burgemeester en geven hem de politieke ruimte alsof hij zonder enige inspraak door Den Haag is benoemd.

Bij deze rol past dat de burgemeester als teamleider vaak een carrière-burgemeester is, die soms een stap maakt ven een kleinere naar een grotere gemeenten.

Eén aspect van de benoemingen in deze periode heeft niets van doen met de discussie over de gekozen burgemeester: de benoeming van vrouwelijke burgemeesters. Eerder heb ik al aangegeven dat vrouwen vanaf 1930 benoembaar waren. Pas in 1946 werd de eerste vrouwelijke burgemeester benoemd. Overigens was de benoeming van mevrouw Smulders-Beliën in Oost-, West- en Middelbeers in 1946 nogal bijzonder. Haar man was tot in de oorlog burgemeester van dezelfde gemeente geweest. Hij kwam om in de oorlog. De bevolking van de gemeente drong er sterk op aan dat zijn vrouw zijn functie zou overnemen. De Minister van Binnenlandse Zaken ging daarmee uiteindelijk akkoord. Pas in 1964 werden de volgende twee vrouwelijke burgemeesters benoemd. In Geldermalsen en in Leersum. In 1983 telde Nederland pas 25 vrouwelijke burgemeesters. Momenteel is ongeveer één op de vijf burgemeesters een vrouw.

De voorwaardelijke burgemeester [2000 – heden]

Intern mocht de rol van de burgemeester aanzienlijk zijn veranderd, naar buiten werd dat minder duidelijk. De bevolking zag en ziet de burgemeester nog steeds als het hoofd van de gemeente. Het moet gezegd: de burgemeesters hebben zelf ook weinig neiging om toe te geven dat de wethouders het inhoudelijke werk definitief hebben overgenomen. Ze houden liever de schijn op.

In het eerste decennium van de 21e eeuw is dat idee, gek genoeg, nog eens versterkt. Ten eerste ligt de tijd van de grote en zichtbare wethouders weer achter ons. Gietema in Groningen, Duivesteijn in Den Haag, Simons en Vermeulen in Rotterdam, Wevers in Maastricht, Porringa in Apeldoorn, Van Duijn en Etty in Amsterdam, Asselbergs in Amersfoort, het lijkt alsof de huidige wethouders minder zichtbaar zijn, zeker sinds Asscher Amsterdam voor Den Haag heeft verruild. Ten tweede is niet alleen het specifieke onderwerp van de burgemeester, openbare orde en veiligheid, belangrijker geworden, maar zijn ook zijn bevoegdheden op dit terrein sinds 2000 uitgebreid (al moet gezegd dat de nationalisering van de politie dat wellicht weer teniet heeft gedaan).

Dit alles is juist in een tijd waarin het beeld steeds belangrijker wordt, van niet te onderschatten betekenis. Te meer niet daar vooral bij rampen, wanneer de burgemeester toch al geacht wordt de leiding op zich te nemen, de camera’s op de gemeente gericht staan. Zo kwamen Jan Mans na de vuurwerkramp in Enschede en Bas Eenhoorn na de schietpartij in een winkelcentrum in Alphen aan den Rijn dagenlang in beeld. Jan Mans kreeg zelfs zoveel positieve aandacht dat zijn wat bleke burgemeesterschap meteen geheel was vergeten en dat hem bovendien niets werd aangerekend, terwijl hij toch verantwoordelijk was voor een deel van de fouten die bij de gemeente in deze casus waren gemaakt.

Voor de burgemeesters doet het omgekeerde zich helaas veel vaker voor: dat de burgemeester niet glorieert in het licht van de camera’s, maar juist verzwakt uit een ‘crisis’ te voorschijn komt dan wel geheel onderuit gaat in de huidige beeldcultuur. De kwetsbaarheid van de burgemeester is sterk vergroot door de belangstelling van de media voor persoonlijk falen. Sociale media vergroten die kwetsbaarheid. En dat in een tijd waarin veel leefbaarheidspartijen in gemeenten zijn opgekomen en daar niet zelden het debat een populistische ondertoon hebben gegeven.

Niet voor niets schrijven Korsten et al. dat je tegenwoordig als burgemeester ‘zo gezien bent’. Er hoeft maar iets fout te gaan en het beeld is gezet en het valt bijna niet meer te corrigeren. Wolfson was in Utrecht in feite ‘gezien’ toen hij de hoofdredacteur van een plaatselijk huis-aan-huisblad belde met het verzoek om een aantoonbaar onjuiste tekst over hemzelf buiten de kolommen van het blaadje te houden. Dat de tekst (over vergoeding van huisvestingskosten) al was geweigerd door de redactie van het Algemeen Dagblad, vanwege die aantoonbare onjuistheden, deed er al niet meer toe. Zeker, het was zonder meer onhandig van Wolfsen, en wellicht is deze kwalificatie nog te gering. Maar we moeten ook vaststellen dat na dit ene incident het burgemeesterschap van Wolfsen niet meer was te redden, terwijl hij in zijn functioneren niet onderdeed voor veel van zijn collegae. Hij besloot het na zes jaar voor gezien te houden.

Rehwinkel functioneerde als burgemeester in Groningen minder naar tevredenheid. In andere tijden had men daar nog wel een mouw aan kunnen passen. Maar ook hij ging aan de druk van de media ten onder. Hij droeg daaraan overigens in belangrijke mate bij, door bij de aankondiging van aftreden onduidelijk te zijn over het gebruik van de wachtgeldregeling. Er ontstond meteen een mediahype. Alle zenders spraken over een niet-bestaande baan in Spanje die Rehwinkel zou zijn aangeboden. De casus was op de sociale media een topic. Zoals wachtgeld voor politici altijd een topic is, terwijl het wachtgeld van politici in principe toch niet veel anders is dan een WW-uitkering voor een ‘normale’ burger.

Korsten et al. schatten dat in het eerste decennium van deze eeuw zo’n 60 burgemeesters vroegtijdig zijn vertrokken. Dat is opvallend omdat de gemeenteraad de burgemeester formeel niet kan dwingen om op te stappen (zoals wethouders wel door de gemeenteraad naar huis kunnen worden gestuurd). Maar sinds het vertrek van de al genoemde Smallenbroek in Smallingerland in 1989 is het gebruik geworden dat een burgemeester vertrekt als de gemeenteraad een motie van wantrouwen tegen hem aanneemt. Al snel besloot de Minister van Binnenlandse Zaken daarna om de wachtgeldregeling niet meer ten laste te laten komen van de rijksbegroting maar van de gemeentekas.

Ook heeft de gemeenteraad tegenwoordig het recht om zich uit te spreken over de wenselijkheid van een herbenoeming van de burgemeester. Van dat recht wordt door alle gemeentenaden gebruik gemaakt. Het accentueert het voorwaardelijke karakter van de aanstelling van de burgemeester. Vroeger werd hij zonder inmenging van de gemeenteraad benoemd, herbenoemd en ontslagen. Voor 1934 kende hij zelfs geen pensioengerechtigde leeftijd. In de jaren 70 van de afgelopen eeuw kwamen de vertrouwenscommissies op. Sinds 2001 is het de vertrouwenscommissies die de (openbare) aanbeveling voor de nieuwe burgemeester opstelt (de Commissaris van de Koning voegt daar nog slechts een advies aan toe). En de gemeenteraad brengt een advies uit over de herbenoeming van de zittende burgemeester. Zowel de aanbeveling voor de benoeming als het advies over de herbenoeming zijn tegenwoordig materieel bindend. Dat heeft niet alleen de gemeenteraad een centrale positie gegeven bij burgemeestersbenoemingen, maar heeft de burgemeester ook erg afhankelijk gemaakt van de raad. Van een onafhankelijke burgemeester is niets meer over.

Het is een sluipend proces geweest. In 1969 schreef Kortmann nog dat een aanbeveling door de Raad in strijd zou zijn met de grondwet omdat ‘zij de grondwettelijke bevoegdheid van de Kroon aantast’ (Prinsen en Kortmann, 1969, pag. 24). Hij voegde eraantoe dat de Raad een ‘massa’ is en een massa is ‘onzeker’ en heeft om die reden leiding nodig. En de burgemeester is de leider van de raad. De tijden zijn erg veranderd.
Het heeft er even naar uit gezien dat de burgemeester een eigen machtsbasis zou kunnen opbouwen, onafhankelijk van de raad. Op initiatief van D66 werd in 2001 de mogelijkheid van een burgemeestersreferendum in de wet opgenomen. In een aantal gemeenten werd ervan gebruik gemaakt. Het werd geen succes, omdat de grote partijen het vaak zo wisten te organiseren dat er weinig te kiezen was. Inmiddels is het burgemeestersreferendum alweer uit de wet gehaald. Ook het plan van minister De Graaf om de Kroonbenoeming uit de grondwet te halen, heeft het uiteindelijk niet gered in de Eerste Kamer omdat de PvdA geen opening wilde creëren voor een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester. Daarmee was tegelijkertijd een belangrijke reden voor de invoering van een onduidelijke vorm van dualisme in de gemeenten (in 2002) komen te vervallen.

Zo hebben we inmiddels een kwetsbaar burgemeestersambt dat veelal vervuld wordt door goed opgeleide lieden die gepokt en gemazeld zijn in de lokale politiek, zij het in een andere gemeente. En hebben we burgemeesters die, afgezien van hun eigen domein van orde en veiligheid, vooral geacht worden zich met het proces bezig te houden en niet met de inhoud. Naar buiten toe hebben ze al lang niet meer het gezag van de burgemeester uit de naoorlogse jaren, terwijl ze wel als hoofd van de gemeente worden gezien die voor alle problemen ter verantwoording kunnen worden geroepen. Voorwaar geen ‘eerste wethouder’ en voorwaar ook geen ‘onafhankelijke voorzitter’. Het is vooral een voorwaardelijke voorzitter. Voor zolang als het duurt.

Aangehaalde literatuur

Daalder, H., Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, Van Gorcum Assen, 1964.
Derksen, W., Tussen loopbaan en carrière; het burgemeestersambt in Nederland, VUGA Den Haag, 1980.
Derksen, W., J.A. van der Drift, M.B. van der Kleij, Th.H.M. de Beer, De gekozen burgemeester benoemd; succes en falen van vertrouwenscommissies bij burgemeestersbenoemingen, Kluwer Deventer, 1983.
Derksen, Institutionele normen in het lokaal bestuur, oratie RU Leiden,1990
Derksen, W. en M.L. van der Sande, De burgemeester, van magistraat tot modern bestuurder, Kluwer Deventer, 1984
Derksen, W. en H. Roelfsema, De burgemeester in deze tijd. Een discussiebijdrage van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, Hengelo, 1978.
Kleijn, A., Drieluik: magistraat – manager – teamleider, in: Derksen et al., 1983: pp. 197-212.
Arno Korsten, Milo Schoenmaker, Henk Bouwmans, Aart Resoort, Onder burgemeesters, finesses van het burgemeesterschap, Den Haag, Boom Lemma 2012
Prinsen, C.A., De burgemeester, 3e druk aangevuld door C.N.M. Kortmann, Samsom Alphen aan den Rijn, 1969.
Rappard, L.R.J. van, Hoe was het ook weer, Boom Meppel, 1979.
Roelfsema, H., In de ban van de tijd, De Eendracht Schiedam, 1981.
Peter Rutgers, Frans Cappetti: persoon en carrière van een publiek bestuurder, Erfgoedcentum Achterhoek en Liemers, 2013
Veld, N.K.C.A. in ’t, De ereraden voor de kunst en de zuivering van de kunstenaars, Den Haag, 1981
Willigen, G.C. van der, Burgemeester in dorp en stad, in: Banning, J.P.D. et al., Zes burgemeesters van één lichting, VUGA Den Haag, 1973: pp. 206-229.

[is verschenen in: Erwin Muller, Jouke de Vries (red.), Burgemeester; positie, rol en functioneren van de burgemeester, Deventer, 2014 pp. 21-42]

‍