Departementen zijn fascinerende organisaties. Ik heb er in de loop der jaren veel ervaring mee opgedaan. Soms had ik het gevoel dat ik het begreep. Ik kan me dan ook goed voorstellen dat veel buitenstaanders deze fascinerende organisaties niet begrijpen. Waarom lijken zoveel mensen zich verantwoordelijk te voelen, zodat uiteindelijk niemand echt verantwoordelijk is? Waarom moeten zoveel mensen aan één tekst schaven, zodat je soms na twee zinnen al kwijt bent waarover die tekst eigenlijk gaat? Waarom worden op departementen zoveel besluiten genomen die burgers nooit zullen bereiken?

Toch is kritiek op ambtenaren veel te gemakkelijk en bovendien vaak onjuist. De betrokkenheid van ambtenaren bij hun werk is vaak heel groot. Samen vormen zij een overheid waar we (ondanks vele tekorten) trots op mogen zijn. Wel is het altijd zinnig om je af te vragen hoe het beter kan. Bijvoorbeeld door nog eens te beschrijven aan welke criteria de ideale ambtenaar zou moeten voldoen. Op zijn minst om hen zelf te stimuleren om in alle hectiek van Den Haag nog eens over hun eigen positie na te denken.

Ik kom tot vier criteria waaraan het denken en doen van ambtenaren moet voldoen. Het gaat om de inhoudelijke rationaliteit, om de democratische rechtsstaat, om de burger en om het publieke belang. Natuurlijk is er soms overlap. Dat is niet vreemd, want uiteindelijk moeten al die criteria terechtkomen in die ene ambtenaar.

Denken en doen vanuit inhoudelijke rationaliteit

Departementen zijn vaak een wirwar van rationaliteiten. Maar voor een beleidsambtenaar moet de inhoudelijke rationaliteit altijd voorop staan. De kerntaak van de overheid is het oplossen van maatschappelijke problemen. Dat kan niet zonder die problemen te kunnen duiden, en dus over kennis te beschikken. Die kennis geeft niet aan wat je moet doen. Kennis geeft wel aan welke opties er zijn. Het is de beleidsambtenaar die de brug slaat tussen het probleem en de politieke wensen van de minister. Ministers hebben zelf veel met de politieke rationaliteit te maken (hoe krijg ik deze wet door de Kamer, hoe blijf ik zelf overeind). Daarvan heeft de ideale ambtenaar weet, maar handelt er niet naar. De ideale ambtenaar informeert de minister over de inhoudelijke consequenties van politieke keuzes. Wie de inhoudelijke rationaliteit kwijtraakt, verzandt al gauw in machtsdenken (de politieke rationaliteit voert de boventoon) of in luchtledig organiseren (vaak aangeduid als het proces), als de rationaliteit helemaal is verdwenen.

Denken en doen vanuit de democratische rechtsstaat

De democratische rechtsstaat is altijd het kader voor de ideale ambtenaar. Zo hoort niet de mening van de ambtenaar maar de mening van de minister leidend te zijn omdat alleen de minister verantwoording verschuldigd aan de Tweede en Eerste Kamer, de vertegenwoordiging van het volk. Het respecteren van de mening van de minister betekent niet het slaafs volgen van de minister, of nog erger het slaafs volgen van de gepercipieerde mening van de minister. De ideale ambtenaar adviseert de minister en spreekt de minister - zo nodig - tegen, maar accepteert het wanneer de minister uiteindelijk toch een andere weging maakt.

De democratische rechtsstaat gaat niet alleen over democratie, maar ook over de rechtsstaat. In de rechtsstaat is de macht van de overheid altijd door wetgeving begrensd. Het recht is er niet alleen een instrument van overheidssturing, maar nog meer een instrument om de burger te vrijwaren van willekeur en discriminatie. Waar de ideale ambtenaar de minister uiteindelijk volgt in zijn beleidsvoornemen, zo zal de ideale ambtenaar altijd voorkomen dat de rechten van burgers door de overheid worden geschaad. Als dat de cultuur is heb je geen (bescherming van) klokkeluiders nodig.

Denken en doen vanuit de burger

De ideale ambtenaar kent het onderscheid tussen de systeemwereld van het departement en de leefwereld van de burger. Zo’n systeemwereld is in zekere zin onvermijdelijk, dat is het probleem niet. Als we op het departement maar niet denken dat de systeemwereld van de overheid identiek is aan de leefwereld van de burger. De ideale ambtenaar moet dus veel kennis hebben van de samenleving. En de samenleving is meer dan het georganiseerd overleg, of misschien wel heel iets anders.

Bovendien ziet de ideale ambtenaar de burger niet als klant, maar als een pijler onder de democratie. Burgers worden dus niet per definitie wantrouwig bejegend. De ideale ambtenaar wantrouwt per definitie het handelen van de overheid, omdat dat handelen altijd gelegitimeerd moet zijn en proportioneel. En burgers worden ook gewoon fatsoenlijk behandeld. De overheid is bereikbaar, afspraken met burgers worden nagekomen, en facturen worden gewoon binnen 30 dagen betaald.

Toch is de overheid niet dienstbaar aan elke burger, omdat altijd belangen moeten worden afgewogen. Belangen worden op inhoudelijke en politieke gronden tegen elkaar afgewogen en niet op grond van vage termen als draagvlak, omdat daarmee de weg wordt vrijgemaakt voor toevallige meerderheden in opiniepeilingen en voor de grootste schreeuwers.

Denken en doen vanuit het publieke belang

De overheid is pas aan zet als de samenleving het zelf niet kan oplossen. Dat is de essentie van het idee van publieke belangen: maatschappelijke belangen waarvoor de overheid de verantwoordelijkheid neemt omdat ze anders niet worden behartigd. Dit betekent per definitie dat de overheid ingrijpt in het maatschappelijk verkeer én dat belangen van bepaalde partijen, van bepaalde burgers daarbij door de overheid worden geschaad. De overheid kan nooit iedereen zijn zin geven. De overheid vertoont dus maatschappelijk leiderschap.

Dit betekent ook dat departementen nooit de plek zijn om de belangen van bepaalde bedrijven of organisaties te behartigen. Het Ministerie IenW behartigt de belangen van de luchtvaart vanwege het publieke belang van de bereikbaarheid en de veiligheid en het milieu. Het Ministerie behartigt niet de belangen van KLM of Schiphol. Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit behartigt niet de belangen van de agrariërs maar het publieke belang van een duurzame landbouw. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vertegenwoordigt niet de vakbeweging in het kabinet, maar het publieke belang van een evenwichtige arbeidsmarkt.  

De ideale ambtenaar vraagt zich in zijn werk dus steeds af welke publieke belangen in het onderhavige geval wordt behartigd. (Of welke publieke belangen hier met elkaar strijdig zijn.) Het valt te vrezen dat veel energie in departementen gaat zitten in het dagelijks geklots, waarbij al lang is vergeten welk publiek belang wordt behartigd.

Denken en doen vanuit het publieke belang vereist altijd een lange-termijn-perspectief. Korte-termijn-acties die haaks staan op het lange-termijn-perspectief van het publieke belang, worden vermeden.

Denken en doen vanuit het publiek belang zorgt ervoor dat duidelijk is waarom ambtenaren handelen zoals ze handelen en voorkomt dat het handelen van ambtenaren te veel door het toeval wordt bepaald.

‍