De Raad voor het openbaar bestuur verdient lof. De Raad waagde zich aan een rapport over de regionale samenwerking van gemeenten (Droomland of niemandsland; uitgangspunten voor het besturen van regio’s). Wat is er aan de hand? Steeds vaker werken gemeenten samen om maatschappelijke problemen aan te pakken. Of simpel om rijkswetten uit te voeren. Hoe kleiner de gemeente hoe afhankelijker van de samenwerking met grotere gemeenten, en hoe minder de gemeente zelf nog over die samenwerking heeft te zeggen. Stel je bent raadslid in een kleine gemeente. Jouw  burgemeester mag slechts sporadisch aanschuiven bij het algemeen bestuur van je veiligheidsregio. Dan weet je zeker dat jij niets meer te zeggen hebt over het lokale veiligheidsbeleid. Dat zou minder erg zijn als het bestuur van de veiligheidsregio democratisch (door burgers!) zou worden gekozen. Maar dat gebeurt niet. Burgers hebben niks te kiezen. Bij al die 1200 regionale samenwerkingsverbanden besturen de besturen vooral op eigen gezag.

Er zijn al veel pogingen gedaan om dit probleem op te lossen. Ooit is er over stadsgewesten gesproken, die rechtstreeks gekozen, in de plaats moesten komen van al die regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten. Later werd gesproken over mini-provincies, nog later werden de stadsprovincies als oplossing gepresenteerd.

En nooit is er iets veranderd. Vooral omdat alle kalkoenen meepraten over het menu voor komende Kerst. Kleinere (rand)gemeenten willen niet worden opgegeten door de grote stad, grote steden willen geen bevoegdheden afstaan aan de provincies en provincies willen niet worden opgeheven. Zo kent elke oplossing te weinig voorstanders. en te veel kalkoenen. Omdat ook Den Haag verdeeld is komt er niets van terecht (de PvdA steunde altijd de grote steden, het CDA de dorpen op het platteland en de VVD houdt nu eenmaal van randgemeenten omdat daar veel VVD-stemmers wonen).

Hoeveel respect de Raad voor het Openbaar Bestuur ook verdient voor het opnieuw aankaarten van het probleem, ik vrees dat ook de oplossing van de Raad geen oplossing zal zijn.  

Wat is het probleem

Het probleem is simpel samen te vatten: er bestaan op regionaal niveau meer dan 1200  samenwerkingsverbanden tussen gemeenten; veel van die samenwerkingsverbanden hebben hun eigen schaal, waardoor een ‘lappendeken’ ontstaat, en het bestuur van de samenwerking is nauwelijks democratisch gelegitimeerd.

Waarom is die samenwerking nodig? Twee redenen: 1) ondanks de vele gemeentelijke herindelingen is de bedrijfseconomische schaal van veel gemeenten nog steeds vaak te klein voor het uitvoeren van de wettelijke taken; 2) veel lokale problemen hebben een ruimtelijke schaal die de gemeentelijke schaal (verre) overstijgt.

De lappendeken ontstaat omdat de ruimtelijke schaal van de lokale problemen van probleem tot probleem verschillend is en omdat de optimale bedrijfseconomische schaal die nodig is voor de uitvoering van taken, van taak tot taak verschillende is. Daar komt nog eens bij dat het rijk vaak schalen oplegt voor regionale samenwerking die vooral passen bij de bureaucratische logica van Den Haag. Want veel intergemeentelijke samenwerking is verre van vrijwillig, maar wordt door Den Haag verplichtend opgelegd.

Al die samenwerkingsverbanden worden door burgemeesters, wethouders en raadsleden bestuurd. Maar de grotere gemeenten hebben het vaak voor het zeggen. En al die lokale bestuurders worden nauwelijks door hun eigen gemeenteraden aangestuurd en ter verantwoording geroepen. Al die regionale samenwerking gaat dus ten koste van de  democratie in de gemeenten, de lokale democratie.

Dus enerzijds is de regio in de woorden van de Raad voor het openbaar bestuur een “droomland” omdat een adequate schaal wordt gevonden voor de aanpak van tal van maatschappelijke opgaven. Anderzijds is de regio “niemandsland” omdat het als organieke bestuurseenheid formeel niet bestaat.

Wat is de oplossing

De Raad durft het aan om een oplossing te formuleren. Maar die oplossing komt voort uit begrijpelijke angst: er is al zoveel geprobeerd om het probleem op te lossen en het is al zo vaak mislukt. En die oplossing laat meteen zien waarom het zo vaak misgaat: er is geen draagvlak voor een coherente oplossing. Je hoort de verschillende raadsleden, ieder vanuit hun eigen optiek, een oplossing aanreiken.

De Raad wijst een structuur-oplossing af (geen formele vierde bestuurslaag) en formuleert zes uitgangspunten voor regionale samenwerking:

1. “De inhoud moet centraal staan”. Er moet een integrale regionale agenda komen voor klimaat, energie, wonen, mobiliteit, zorg en onderwijs, werk en inkomen, natuur en gebruik van schaarse ruimte. Dat lijkt me ongeveer het hele takenpakket van gemeenten (afgezien van de plantsoenen en de paspoorten). En dat alles moet op een passende schaal worden georganiseerd.
2. “De regio moet democratisch worden gelegitimeerd”. Niet door het orgaan wat verantwoordelijk moet worden voor die integrale regionale agenda democratisch te kiezen, maar door die agenda (inclusief taken) toe te bedelen aan de provincie of aan een gemeente. Dat kan slechts twee dingen betekenen: of de steden worden straks geheel onder curatele van de provincie gesteld of er worden hele grote gemeenten gevormd. Maar over deze consequentie rept de Raad wijselijk niet.
3. “Autonomie, tenzij”. De regionale samenwerking moet van onderop gestalte krijgen, tenzij het niet anders kan. Maar hoe komen we werkelijk tot een passende schaal voor die integrale regionale agenda?
4. “In beginsel moet er een congruente indeling zijn”. Dus: geen lappendeken meer, maar zoveel mogelijk alles binnen dezelfde schaal organiseren.
5. “Ruimte voor verschil”. In de rest van het land kan voor een andere oplossing worden gekozen dan in de Randstad met al die dominante grote steden. Er mag dus differentiatie komen in het binnenlands bestuur, waarbij gemeenten en provincies in het ene deel van het land andere taken hebben dan in het andere deel.
6. Ten slotte moet er “een passend financieel arrangement komen voor regionale samenwerking”.

Ik vind het eerlijk gezegd moeilijk te volgen. Alsof het beestje niet bij zijn naam wordt genoemd. Je kan regionale samenwerking alleen bij gemeenten onderbrengen, als je gemeenten creëert op regionale schaal. Je kan regionale samenwerking alleen bij provincies onderbrengen als gemeenten (ook steden!) bereid zijn een groot deel van hun taken af te staan. Maar waarom wordt dat dan niet gezegd?

In de uitwerking wordt het allemaal nog onduidelijker, zeker als voor “bestuurlijk maatwerk” wordt gepleit. En dan stort mijn geloof definitief in: “ Voor het organiseren van de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionale schaal formuleren decentrale overheden samen met maatschappelijke instellingen, het bedrijfsleven en de inwoners regionale doelstellingen over regionale opgaven.” Gaan nu Tata Steel en de omwonenden samen het probleem van het grafiet aanpakken? Of is dat een nieuwe vorm van ‘democratische legitimatie’?

Een echte oplossing

Dit alles roept de vraag op of we toch niet naar een fundamentelere oplossing moeten streven. Mijn twee uitgangspunten zouden daarbij zijn:

1. Het binnenlands bestuur kent een bestendige basis die democratisch is gelegitimeerd; tot op heden zijn dat de drie bestuurslagen rijk, provincie en gemeente.
2. Het heeft geen zin om het binnenlands bestuur steeds weer aan te passen aan de vloeiende schalen van oude en nieuwe maatschappelijke problemen.

Op grond daarvan zou ik een ladder voor de aanpak van regionale problemen willen formuleren.

De eerste trede: de gemeenten nemen de regie in de regionale samenwerking en laten zich niet meer de wet voorschrijven door de afstandelijke en indirect gekozen bestuurders van die regionale samenwerkingsverbanden.

De tweede trede: als het de gemeenten niet lukt om de regie over de regionale samenwerking terug te pakken, moeten we de schaal van de gemeenten zodanig vergroten dat ze (wel) greep krijgen op de regionale samenwerkingsverbanden.  

De derde trede: als gemeenten dan nog niet in staat zijn grip te krijgen op de regionale samenwerking, maken we gemeenten zo groot dat een deel van regionale samenwerking verdampt omdat de gemeenten de betreffende taken zelfstandig kunnen afhandelen.

De vierde trede: de gemeenten worden zo groot dat de provincie geen functie meer heeft en kan worden opgeheven. Op dat moment ontstaat er in de gemeente echt ruimte voor lokale democratie, maar op een lager niveau. Dan zijn de gemeenten er voortaan voor de uitvoering van het rijksbeleid en de inliggende eenheden (op de schaal van dorpen, stadjes, woonwijken etc) zijn autonoom voor de echt lokale taken.

Het is duidelijk: het is niet voldoende als zo’n gedachte alleen van onderop opkomt. De gedachte zal nadrukkelijk vanuit het Rijk moeten worden gedragen. Daarvoor heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (momenteel) te weinig macht. In feite is een fundamentele verandering van het binnenlands bestuur alleen mogelijk als bij een kabinetsformatie daartoe door alle partijen wordt besloten. Dat zal alleen gebeuren als de nood te hoog is. Tot die tijd blijven de kalkoenen hun boeiende doch oneindige dialoog voeren.  

‍