Om scherp te krijgen waar het bij ruimtelijke ordening in essentie om gaat, gebruikte ik in een eerdere blog de voorbeelden van de Haarlemmermeer en de Noordoostpolder. In de eerste polder werd de ordening van de ruimte grotendeels aan de markt overgelaten, in de tweede polder was het de overheid die elke vierkante meter van een bestemming voorzag. Om nog maar eens helder te maken dat de ruimte ook wordt ‘geordend’ als de overheid helemaal niets doet. Ook dan zal op de ene plaats worden gewoond en op andere plaats worden geboerd. En ook dan zal misschien iets van de natuur overblijven.

Als die ordening door de markt niet voldoet aan publieke belangen is er reden voor de overheid om te interveniëren. Het grappige was dat in de Haarlemmermeer blijkbaar geen reden werd gezien om in te grijpen, terwijl de overheid in de Noordoostpolder bijna niets meer aan de markt overliet. Publieke belangen zijn dus niet in graniet gebeiteld. Ze zijn altijd de uitkomsten van een politiek debat. En in de 19^e eeuw verliep dat politieke debat duidelijk anders dan in de 20^e eeuw, zeker vlak na een Wereldoorlog die maatschappelijk een grote schok had teweeg gebracht.

Toch moet je uitkijken met voorbeelden, hoe behulpzaam ze ook kunnen zijn voor het punt dat je wilt maken. De ordening van die twee polders wijkt namelijk op één belangrijk punt af van de ruimtelijke ordening van alledag: normaal is dat het toedelen van een bestemming aan grond gepaard gaat met een verandering van de bestemming van die grond. Als je grond voor wonen wil bestemmen, moet vaak een agrarische bestemming in een woonbestemming worden omgezet. Als je de A27 wil verbreden, moet een bestemming ‘natuur’ in een bestemming ‘infrastructuur’ worden omgezet. Bij ruimtelijke ordening is nagenoeg altijd sprake van een zero-sum-game. Er is niet zo maar ruimte voor 900.000 nieuwe woningen. Die ruimte zal aan andere functies moeten worden onttrokken.

Om die reden wordt ruimte, overigens ten onrechte, wel met geld vergeleken. Ook de minister van Financiën zegt vaak tegen haar collega’s: er is alleen geld voor nieuw beleid, als er ergens anders wordt bezuinigd. Maar de minister van Financiën heeft het daarbij toch een stuk makkelijker dan de minister van Ruimte. Door de welvaart neemt het budget van de overheid elk jaar weer toe. Terwijl de ruimte voor het laatst met de Zuidelijke Flevopolder is uitgebreid. En dat is al weer een tijdje geleden.

Ruimtelijke ordening als harde strijd om de grond

Het gaat bij ruimte in principe dus nooit om een nieuwe bestemming, maar altijd om een andere bestemming. Het is verdrietig voor politici, maar het heeft geen zin als ze alleen maar roepen dat er meer ruimte voor woningen moet komen, zonder te vertellen ten koste waarvan die woonbestemming moet gaan. Hugo de Jonge zou er goed aan doen om dat voortaan wel te vertellen. Zo zou hij kunnen vertellen dat de nieuwe woningen ten koste gaan van de landbouw en niet ten koste van de natuur. Maar het is de vraag of een CDA-er dat op dit moment durft te vertellen.

Daarmee gaat het in de ruimtelijke ordening niet alleen om het veranderen van een bestemming maar vaak ook om een machtsstrijd tussen twee partijen waarvan de ene baat heeft bij de een nieuwe bestemming en de ander er juist baat bij heeft om de bestemming ongewijzigd te laten. Die maatschappelijke strijd vertaalt zich in de regel al snel naar een strijd tussen departementen (of een strijd tussen directies bij provincies en gemeenten). En die strijd wordt dan vaak beslist, het woord zegt het al, door de partij die de meeste macht heeft of vertegenwoordigt. Eerlijk gezegd stoort me die harde platheid van de ruimtelijke ordening nogal eens. Ruimtelijke ordening hoort meer te zijn dan een strijd tussen private belangen.

In dat licht was het geheel begrijpelijk dat de Rijks Planologische Dienst zich destijds steeds meer op het beschermen van het zwakke en het bewaken van het goede ging toeleggen. De harde belangen waren elders goed vertegenwoordigd (Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken, Landbouw, Volkshuisvesting/Wonen), terwijl het zwakke en het goede geen natuurlijke vertegenwoordiger had. Te meer daar Natuur was ondergebracht bij het Ministerie van LNV vanuit de foutieve gedachte dat natuur en landbouw bondgenoten zouden zijn. Maar toch voelt het ongemakkelijk als degene die eindverantwoordelijk is voor de ordening, alles zelf met een eigen sausje wil overgieten. Wie is er dan verantwoordelijk voor dat het mechanisme van de ordening ook echt werk?

Terug naar de kern: de publieke belangen

Veel belangrijker: ruimtelijke ordening hoort geen platte strijd tussen private belangen te zijn. In die strijd tussen private belangen heeft de overheid niets te zoeken. De overheid is alleen gelegitimeerd om zich met de ordening van de ruimte bezig te houden als het algemeen belang in het geding is. Als de uitkomsten van de ordening door de markt in strijd zijn met het algemeen belang. Persoonlijk spreek ik overigens liever over publieke belangen, omdat er meerdere belangen zijn die ingrijpen van de overheid in de ruimtelijke orde rechtvaardigen. Daarom hoort het bij ruimtelijke ordening altijd te gaan over de vraag: waarom is de overheid hier gelegitimeerd om in te grijpen in de ruimtelijke orde? En vooral over de vraag: welke publieke belangen moeten in het onderhavige geval voorrang hebben? Is voor dat stuk grond het ene publieke belang een betere legitimatie dan het andere? Ruimtelijke ordening behoort dus geen machtsstrijd te zijn, maar een debat over publieke belangen.

Publieke belangen zijn de uitkomst van een politiek debat. Als een meerderheid vindt dat de uitkomst van de maatschappelijke ordening (de ordening door de markt), niet voldoet is er sprake van een publiek belang. Daarbij gaat het niet alleen om het beschermen van het zwakke en het goede. Als je een agrarische bestemming omzet in ‘bedrijventerrein’ doe je dat niet om het zwakke en het goede te beschermen, maar om de lokale economie te versterken. Als je bepaalde grond de bestemming ‘infrastructuur’ wil geven, doe je dat om de bereikbaarheid van banen te vergroten. Het publiek belang is hier: het versterken van de economie, het vergroten van de welvaart. Er is per definitie sprake van een publiek belang als een meerderheid meent dat de ordening van de ruimte door de markt tekort schiet.

Dit betekent ook dat publieke belangen onderling heel goed kunnen botsen. En om die botsing van publieke belangen gaat het in essentie bij ruimtelijke ordening. En over die keuzes tussen publieke belangen zullen politici uitspraken moeten doen. Ik leg de politiek in mijn volgende blog een aantal van die keuzes voor. Met antwoorden op die keuzes is de ruimtelijke ordening gediend. Niet met obligaat gepraat over de schoonheid van Nederland of over het beschermen van het zwakke en het ondersteunen van het goede.

Zie de twee vorige blogs uit deze serie: Het eerlijke verhaal over de ruimtelijke ordening (1) en Het eerlijke verhaal over de ruimtelijke ordening (2)

‍