Dit was mijn redenering in de drie vorige blogs over het eerlijke verhaal over de ruimtelijke ordening:

• Ruimtelijke ordening is het toedelen van een bestemming aan grond.
• Ruimtelijke ordening is, uitzonderingen daargelaten, een zero-sum-game. Ruimtelijke ordening is dus het toedelen van een andere bestemming aan grond.
• Er zijn twee mechanismen om een bestemming toe te delen aan grond: markt en hiërarchie (overheid).
• Ordening door de overheid is alleen gelegitimeerd als de ordening door de markt tot resultaten leidt die in strijd zijn met publieke belangen.
• Welke belangen publieke belangen zijn is altijd onderwerp van een politiek debat.
• Bij het veranderen van de bestemming van grond gaat het niet om de vraag welk privaat belang voorrang verdient, maar welk publiek belang.

Botsende publieke belangen

Waar komt toch die gedachte vandaag dat de ruimtelijke ordening er is om het zwakke te beschermen en het goede te steunen? Ik vrees dat deze warme gedachte voortkomt uit een hele platvloerse opvatting over de markt. De markt, dat zijn bedrijven en die willen vooral winst maken. En de overheid is ervoor om wat de markt laat liggen. De overheid is dus voor solidariteit, duurzaamheid, cultuur, enzovoorts. Zeg maar: het zwakke en het goede.

Die gedachte is niet alleen platvloers, maar ook onjuist. De markt staat niet voor: economie, en al helemaal niet voor bedrijven. De markt is een coördinatiemechanisme dat vraag en aanbod bij elkaar brengt. Als er vraag is naar woningen van kalkhennip zullen er woningen van kalkhennip zijn. Prettig als je de CO2-uitstoot wil verminderen. Als er vraag is naar woningen in de natuur, zal de markt ervoor zorgen dat er woningen in de natuur worden gebouwd. Jammer als je ongerepte natuur wil behouden.

Die platvloerse gedachten over de markt suggereren ook dat de markt altijd goed zal zijn voor de economie, voor de winsten van bedrijven en voor de welvaart van ons allemaal. Maar de markt zorgt helemaal niet voor wegen, laat staan voor openbaar vervoer. Terwijl beide voor de welvaart van ons allen, van groot belang zijn. Zonder overheid is er minder bereikbaarheid, zonder overheid is er minder ruimte voor concentratie van mensen en van bedrijven. Zonder overheid zijn er minder agglomeratievoordelen. Ruimtelijk ordening is er niet alleen om het zwakke te beschermen, maar ook om de economie te laten floreren.

Er is dus een grote variëteit aan publieke belangen die in de ruimtelijke ordening een rol kunnen spelen. Grof beschouwd zou je vier normatieve kaders kunnen onderkennen: economie, solidariteit, duurzaamheid en cultuur. Bij economie gaat het om het versterken de economie te versterken en het vergroten van de welvaart door concentratie van bedrijven en mensen en door het vergroten van de bereikbaarheid. Bij solidariteit gaat het om een rechtvaardiger verdeling van ruimte en van kansen. Bij duurzaamheid gaat het over het minder belasten van toekomstige generaties (klimaatadaptatie, klimaatmitigatie, biodiversiteit). En bij cultuur gaat het zowel om sociale cohesie als om  cultureel erfgoed en eigenheid (‘mooi Nederland’).

Ik maak meteen een voorbehoud. Dit zijn niet de belangen die naar mijn inzicht ruimtelijke ordening door de overheid legitimeren. Het zijn de publieke belangen die we het in publieke debat zien domineren. Of er sprake is van een publiek belang is altijd een politieke keuze, en mijn eigen persoonlijke opvatting is hier even irrelevant. Dus mocht iemand een bepaald publiek belang ernstig missen dan heeft hij of zij op voorhand gelijk. Ik ben hier de observator en niet de politicus.

In die eerste rol wil ik nog twee dingen opmerken. Zoals eerder gezegd botsen er nogal wat publieke belangen met elkaar. Denk aan economie versus duurzaamheid of solidariteit (verdeling). Juist die botsing van publieke belangen is kenmerkend voor de ruimtelijke ordening. Juist daarom is ruimtelijke ordening zo ingewikkeld en ook zo boeiend. Daarnaast is het goed om op te merken dat het gewicht van de verschillende publieke belangen in de loop der jaren verschuift en dat de balans tussen deze belangen weer steeds anders ligt. Vooral klimaatmitigatie lijkt de laatste decennia in opkomst (windmolens, zonnevelden). Klimaatadaptatie is in bepaalde gebieden in opkomst (rond rivieren), maar laat in andere gebieden nog op zich wachten (bouwen onder of boven de zeespiegel). Solidariteit was daarentegen in de hoogtijdagen van de verzorgingsstaat veel dominanter dan nu het geval. Sociale woningbouw krijgt een steeds kleiner part en de aandacht voor de regio’s is geringer dan vijftig jaar geleden.

Klassieke botsingen in de ruimtelijke ordening

Ik ben deze blogs begonnen met de constatering dat politici zich graag koesteren met de gedachte dat je in de ruimtelijke ordening kan roepen waar je voor bent, maar dat je kan nalaten om te zeggen waar je tegen bent. Helaas voor hen gaat het in de ruimtelijke ordening altijd om de vraag: welk publiek belang verdient hier het meeste gewicht? Als je uitgaat van de vier normatieve kaders die ik daarnet onderkende, is meteen duidelijk waar de belangrijke keuzes liggen. Het zijn de klassieke botsingen in de ruimtelijke ordening. Ik voorzie ze graag van voorbeelden en werk ze graag verder uit. Vier normatieve kaders kunnen langs zes lijnen met elkaar botsen.

Economie - solidariteit

Moet bedrijvigheid alle ruimte krijgen in de (grote steden van de) Randstad of moet de regio meer kansen krijgen door de ruimte voor bedrijvigheid in de Randstad juist te beperken? Het laatste is solidair met de regio (waarvoor Hugo de Jonge duidelijk kiest in zijn verhaal over een nieuwe Nota Ruimte), het eerst is beter voor de welvaart van Nederland als geheel.

Moeten we ruimte scheppen voor gaswinning, waardoor Nederland als geheel honderden miljarden kan verdienen (economie) of moeten we voorkomen dat een klein gebied alle lasten van deze gaswinning moet dragen (solidariteit).

Moeten we een Lelylijn aanleggen waardoor het Noorden van het land beter bereikbaar wordt (solidariteit), terwijl de maatschappelijke kosten veel hoger zijn dan de baten, hetgeen welvaartsverlies tot gevolg heeft (economie). Overigens is het heel goed mogelijk dat de welvaartswinst van de Lelylijn vooral in de Randstad zal neerslaan (en dus geen voorbeeld is van solidariteit).

Moeten we slechte huizen op Rotterdam Zuid slopen en vervangen door dure nieuwbouw voor hipsters (economie) of moeten we slechte huizen opknappen en betaalbaar houden voor de minder bedeelde bewoners die er al wonen (solidariteit).

Economie - duurzaamheid

Moeten we de A27 verbreden ten koste van Amelisweerd (bereikbaarheid: economie) of moeten we Amelisweerd niet verder aantasten (duurzaamheid).

Moeten we meer ruimte scheppen voor bedrijven bij de Eemshaven (economie) of moeten we dat juist niet doen om de natuur van de Waddenzee niet verder te belasten (duurzaamheid).

Moeten we bouwen in de Zuidplaspolder om de stad Rotterdam verdere versterken (economie) of moeten we stoppen met bouwen van nieuwe woningen in diepe polders en Nederland geleidelijk naar het Oosten verplaatsen (klimaatadaptatie: duurzaamheid).

Economie - cultuur

Moeten we ruimte scheppen voor Facebook in Zeewolde en voor Microsoft in de Wieringermeer (economie) of moeten het landschap niet verder aantasten met grote industriële dozen (eigenheid, cultuur).

Moeten nieuwe winkels qua schaal en beeld passen bij de historische binnensteden waarin ze worden ontwikkeld (erfgoed, cultuur) of krijgen ze de vrijheid om zich zo schreeuwerig mogelijk te presenteren aan hun nieuwe klanten (economie).

Bouwen we nieuwe huizen voor hipsters op Rotterdam Zuid (economie), of voorkomen we dat daardoor de sociale cohesie uit oude wijken verdwijnt (cultuur)

Solidariteit - duurzaamheid

Maken we afgelegen gebieden bereikbaar (solidariteit), ook als natuurgebieden daarvoor moeten wijken (duurzaamheid).

Leggen we zoveel mogelijk windmolens aan, en dus vooral op plekken waar weinig mensen wonen (klimaatmitigatie, duurzaamheid) of verdelen we de windmolens een beetje ‘eerlijk’ over het land (solidariteit).

Solidariteit - cultuur

Bouwen we nieuwe woningen voor hipsters in Rotterdam Zuid om de kinderen van de oorspronkelijke bewoners (als ze daar al kunnen blijven wonen) uiteindelijk betere kansen te geven (tegengaan van buurteffecten: solidariteit) of behouden we de sociale cohesie in de wijk door hipsters te weren (cultuur).

Duurzaamheid - cultuur

Scheppen we ruimte voor windmolens (klimaatmitigatie) of voorkomen we dat windmolens de eigenheid van het Nederlandse landschap schaden (cultuur).

Het is nog ingewikkelder

Het is duidelijk: de lijst van botsende publieke belangen in de ruimtelijke ordening is schier onuitputtelijk. Laat ik ter afronding er nog drie observaties aan toevoegen.

Ten eerste, zoals ook al bleek uit het voorbeeld van de hipsters in Rotterdam Zuid, gaat het  meestal niet om twee publieke belangen die met elkaar strijden, maar spelen bijna altijd meer publieke belangen een rol in het debat, waaraan bovendien door iedereen weer een wisselend gewicht wordt toegekend.

Ten tweede kunnen ook binnen één normatief kader meerder publieke belangen met elkaar botsen. Wat te denken van de windmolens in het IJsselmeer (duurzaamheid) die mogelijk de biodiversiteit in het IJsselmeer (duurzaamheid) schaden?

Ten derde ontbreekt niet zelden kennis om een een weloverwogen keuze te maken. Is er eigenlijk wel sprake van buurteffecten (mensen worden niet arm omdat ze in een arme omgeving wonen, maar arme mensen huren een woning in een arme omgeving)? En als er al sprake is van buurteffecten, hoeveel menging van wijken heb je dan nodig om die buurteffecten te voorkomen? Van Maarten van Ham van TU Delft leerde ik dat je geen nadelen van je wijk ondervindt als niet meer dan 30% van de bewoners arm is. Dat vraagt wel heel erg veel menging.

Maar laat één ding duidelijk zijn: hoe moeilijk het ook is om op het niveau van publieke belangen een debat te voeren, de ruimtelijke ordening van Nederland verdient een debat op dat niveau.

Zie de drie  vorige blogs uit deze serie: deel 1, deel 2 en deel 3.

‍