Het is goed dat er weer wordt gesproken over een Nota Ruimte en over een Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimte. We moeten de ruimtelijke ordening niet overlaten aan de markt. Helaas was dat wel de belangrijkste uitkomst van de Nota Ruimte van minister Sybilla Dekker. Haar lijfspreuk luidde: ‘Centraal wat moet, lokaal wat kan.’ Ze vertelde er niet bij wat centraal moest. De kabinetten na haar gingen nog verder: aan ruimtelijke ordening op nationaal niveau was geen behoefte meer. Er werd gezegd dat ruimtelijke ordening voortaan een taak was van lagere overheden. Maar hoe daadkrachtig kan je als gemeente de ruimte ordenen, als het maatschappelijk verkeer zich niets van gemeentegrenzen aantrekt. Zie daar het gat, waar de private partijen insprongen. We hadden de ruimtelijke ordening voortaan bovenal aan de markt overgelaten.

Het is tijd voor verandering. De voortekenen zijn gunstig. Een enthousiaste minister die zelfs het woord Zesde Nota in de mond durft te nemen. Maar juist daarom is het belangrijk om oog te houden voor de kwetsbaarheden van de ruimtelijke ordening. Alleen als we die kwetsbaarheden onderkennen kan de ruimtelijke ordening weer een succes worden. Ik tel er op voorhand vijf.

Je moet keuzes maken

De ruimtelijke ordening vraagt altijd keuzes. Maar veel politici maken liever geen keuzes. Ze zijn vaak bang kiezers te verliezen juist door keuzes te maken. Hun gezwoeg leidt dan ook vaak tot vage compromissen. Helaas kan je met vage compromissen de ruimte niet ordenen. Daarvoor is de ruimtelijke ordening veel te digitaal. Mogen hier wel of geen huizen worden gebouwd? Wordt deze akker wel of niet teruggegeven aan de natuur? Worden er wel of geen nieuwe woningen gebouwd onder de zeespiegel? Worden hier wel of geen windmolens geplaatst. Ja, lastig. Met eindeloos gepraat kom je er niet in de ruimtelijke ordening.

Het beste bewijs daarvan heeft het vorige kabinet volop geleverd. Dat kabinet bracht de ‘Nationale Omgevingsvisie’, de NOVI, uit. En kloek boekwerk, mooi uitgegeven, een tamelijk heldere beschrijving van de vele ruimtelijke keuzes die zouden moeten worden gemaakt. Maar er was nergens in dat een rapport een echte keuze te vinden. In de vorige eeuw werd de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening, de VINO, nog opgevolgd door een aangescherpte nota, de VINEX. De NOVI werd opgevolgd door de NOVEX: een vaag boek waarin alleen beschreven werd wanneer en door wie keuzes zouden worden gemaakt.

Als je de ruimte wilt ordenen heb je niets aan een procesboek. Dan zal je zelf keuzes moeten maken. Het is daarom goed dat Hugo de Jonge al weer een nieuwe nota heeft aangekondigd, de Nota Ruimte, waarin die keuzes wel zouden worden gemaakt. Ik ben erg benieuwd of hij woord houdt.

De markt wil iets anders

Waarom ordent de overheid de ruimte? Omdat de uitkomsten van ordening van de ruimte door de markt strijdig zijn met publieke belangen. Maar dat betekent niet dat de private partijen meteen alles uit handen laten vallen als de overheid de ordening van de ruimte van hen overneemt. Private partijen zullen er altijd alles aan doen om de ruimtelijke ordening in hun eigen voordeel bij te buigen. Projectontwikkelaars zullen proberen om zodanige grondposities in te nemen, dat ze op de eerste rij zitten als de overheid zijn ruimtelijke plannen openbaart. En als ze niet op de eerste rij zitten zullen ze net zo lang bij de overheid lobbyen tot ze alsnog op de eerste rij zitten.

Het gaat niet alleen om projectontwikkelaars. Projektontwikkelaars willen huizen verkopen aan mensen. En de voorkeuren van mensen bepalen waar projektontwikkelaars hun grondposities versterken. En wat te denken van die boer die de wethouder onder druk zet om die nieuwe ligstal alsnog goed te keuren, opdat hij zijn bedrijf rendabel kan houden?

Die markt toom je niet zomaar in. Zeker niet als er achter de druk van private partijen maatschappelijke ontwikkelingen schuilgaan. Zie hoeveel moeite steden hebben om hun historische binnensteden in stand te houden tegen de immense druk van het toerisme. Overigens is dit een bijzondere paradox: juist door niet toe te geven aan het druk van het toerisme zal het toerisme stand houden. Meer in het algemeen heeft de transitie van industriële naar kennis-economie geleid tot de ‘Triomf van de stad’ (althans in de meeste steden). Denken we echt dat de overheid met ruimtelijke ordening deze ontwikkeling kan keren? Of doet de overheid er verstandig aan om in haar ruimtelijk ordeningsbeleid deze maatschappelijke ontwikkeling te faciliteren? Waarmee meteen is toegegeven dat er altijd een zekere balans is tussen de ruimtelijke ordening door de overheid en de ordening door de markt.

Deze laatste conclusie geldt zeker als de overheid het accent legt op de zogenaamde ‘toelatingsplanologie’ (in een omgevingsplan vastleggen welke bestemming een bepaald stuk grond heeft) zonder dat stuk grond ook actief te ontwikkelen conform de nieuwe bestemming. Het is eenvoudiger om de maatschappelijke druk te weerstaan door  nieuwe woonwijken aan te leggen of door nieuwe natuur aan te (laten) kopen, dan door alleen maar uit te spreken dat ‘het karakteristieke Nederlandse landschap open moet blijven’.

De werkelijkheid wil geen functiescheiding

Voor de Wet op de Ruimtelijke Ordening in 1965 van kracht werd, waren er geen bestemmingsplannen, voor nieuwbouwwijken waren er wel uitbreidingsplannen ‘in onderdelen’. Ze waren vaak een lust voor het oog voor hen die ‘functiescheiding’ nastreefden. Hier komen nieuwe huizen, daar komen enkele winkels en daar is het groen om te recreëren. Verderop lag het industrieterrein. Die functiescheiding was duidelijk schatplichtig aan het modernisme. De rommelige stad van weleer was taboe verklaard. Elk stuk grond had voortaan één bestemming. Je zou met enige overdrijving kunnen zeggen dat de ruimtelijke ordening in aanvang een modernistisch project was.

Tegelijkertijd maakte dat de ruimte ordening kwetsbaar, want niet alleen waren er steeds meer publieke belangen die een rechtvaardiging waren om eenduidige bestemmingen steeds verder in te kleuren, ook het denken over de ruimte verwijderde zich steeds verder van het oude modernistische ideaal van functiescheiding. Daar kwam nog eens bij dat de WRO niet alleen bestemmingsplannen voorschreef voor uitbreidingswijken, maar voor het gehele gemeentelijke grondgebied. Ook de oude binnensteden zouden voortaan een bestemmingsplan moeten krijgen. Veel van die binnensteden, maar ook de kernen van veel dorpen, waren stedenbouwkundig zeer de moeite waard. Daarom werd in een bestemmingsplan al snel niet alleen een rudimentaire bestemming vastgelegd, maar werden aan die bestemming ook allerlei vereisten verbonden. Dit ging bij beschermde stads- en dorpsgezichten zelfs zover dat aanwijzingen werden gegeven voor dakgoothoogtes en nokrichtingen.

Maar ook anderszins veranderde het denken over de ruimte. Het ideaal van functiescheiding vond wellicht in de oude Bijlmermeer zijn hoogtepunt. Dat gold overigens, komisch genoeg ook voor de stadsvernieuwing van de jaren 70. Alle opslagplaatsen, alle bedrijfjes moesten uit de oude stadsvernieuwingsgebieden wijken. Al snel kregen de beleidsbepalers door dat dat streven naar functiescheiding deels onzinnig was en in ieder geval te ver was doorgeschoten. De tegenbeweging vond zijn hoogtepunt in de organische bouw van Oosterwold in Almere, het experiment waaraan altijd de naam van Adri Duivesteijn verbonden zal blijven.

Maar als je enerzijds steeds meer gebied-specifiek beleid in bestemmingsplannen (en straks in omgevingsplannen) wil vastleggen en anderzijds zo nadrukkelijk streeft naar organische stedebouw en afstand neemt van de functiescheiding, maak je het de ruimtelijke ordening wel heel erg moeilijk. In het eerste geval mag er steeds minder op die ene plek, in het tweede geval steeds meer. In dat licht is het veel minder verrassend dat we nog steeds zitten te wachten op de nieuwe Omgevingswet.

De regisseur heeft een dubbele pet

Theo Quené was van 1967 tot 1972 niet alleen directeur van de Rijksplanologische Dienst (RPD), maar hij was in die hoedanigheid ook secretaris van de Rijksplanologische Commissie (RPC). RPC was een ambtelijk voorportaal van de Onderraad van de Ministerraad. In de RPC kreeg het ruimtelijk beleid werkelijk gestalte, in samenspraak met alle andere voor de ruimte relevante departementen.

Theo Quené vertelde me eens dat in zijn tijd de RPD nog geheel dominant was in de ruimtelijke ordening van Nederland. De RPD bereidde alle voorstellen van de RPC voor. De directeur bracht ze in, de andere departementen deden hun zegje en bijna altijd werd het voorstel ongewijzigd overgenomen. De afweging van de publieke belangen kreeg dus al binnen de RPD haar beslag.

Nadien is gaandeweg de machtsbalans verschoven in de richting van de andere departementen. Ruimtelijke ordening werd daarmee steeds meer een machtsstrijd tussen departementen. Op zich is daar weinig tegen. Waarom zou het debat over publieke belangen niet door de gezamenlijke departementen mogen worden gevoerd? De minister van Ruimte zou de rol van de minister van Financiën kunnen kopiëren. De RPD zou het debat tussen de departementen heel goed kunnen faciliteren.

Helaas werd de machtsstrijd tussen departementen geen interessant debat over publieke belangen, maar vooral een strijd tussen economische belangen. En ging de RPD zich steeds meer hard maken voor het beschermen van het zwakke en bovenal voor de ruimtelijke kwaliteit. Daarmee werd de RPD steeds meer de hoeder van alles wat in het geweld van de vakdepartementen van tafel dreigde te vallen. En vele jaren later horen we Hugo de Jonge nog steeds zeggen dat de ruimtelijke ordening er is voor de bescherming van het zwakke en het steunen van het goede. Daar galmt de ruimtelijke ordening uit de nadagen van de RPD nog steeds na.

Het is te hopen dat Hugo de Jonge gauw beseft dat de RPD niet voor niets ten onder is gegaan. Een ruimtelijke ordening die alleen het zwakke beschermt en het goede steunt zal weer snel het onderspit delven te midden van de zware departementen van EZ, van LNV, van V&W. Je vraagt je af: waarom is de ruimtelijke ordening in Den Haag niet ondergebracht bij het Ministerie van Algemene Zaken? Te meer daar Hugo de Jonge ook nog eens minister van Volkshuisvesting is en in dat opzicht ook al een andere pet op heeft. Ruimtelijke ordening vergt een neutrale voorzitter die ervoor zorgt dat het debat op het juiste niveau wordt gevoerd.

Je staat er vaak alleen voor

Er zijn een aantal grootse Nota’s over de ruimtelijke ordening geschreven. De nationale ruimtelijke ordening heeft een rijke geschiedenis. De echte liefhebbers kunnen nog steeds blij worden van de Tweede Nota, de echte insiders dromen van de ‘blokjeskaarten’. Maar hoeveel vermag de nationale overheid?

We leven niet alleen in een ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’, als die decentralisatie op één terrein echt geldt, is het wel de ruimtelijke ordening. Alleen gemeenten maken (bestemmings)plannen die burgers en bedrijven juridisch binden. Plannen van Rijk en van provincies verplichten hoogstens anders bestuurslagen. We weten dat de aanwijzingsbevoegdheid van het Rijk hoogst zelden succes heeft gehad. Bovendien weten we dat gemeenten er geen probleem mee hebben om vergunningen te verlenen die schuren met vigerende bestemmingsplannen. En als het te ver dreigt te gaan, kunnen ze altijd nog iets doen met voorbereidingsbesluiten. Gemeenteraden stellen bestemmingsplannen vast, wethouders maken hun eigen afwegingen bij het verlenen van vergunningen.

Zo ver reikt die macht van het Rijk op het gebied van de ruimtelijke ordening dus niet. Althans niet via het stelsel van de Wet Ruimtelijke Ordening. De meeste invloed heeft het Rijk op de ruimtelijke ordening via sectorale geldstromen. Groeikernen zijn toch vooral gebouwd omdat er op nationaal niveau veel geld beschikbaar was. Over VINEX kunnen we hetzelfde zeggen. Ook het landbouwbeleid waar vele miljarden in omgaan draagt nadrukkelijk bij aan het open Nederlandse landschap. De laatste decennia is het rivierenlandschap met het geld van het programma ‘Ruimte voor de rivier’ in prachtige staat gebracht. De WRR sprak in dit verband terecht ooit over mee-koppelende belangen. Daarnaast is ongetwijfeld een inspirerende invloed uitgegaan van de Rijksnota’s over de ruimtelijke ordening. Op provincies, op gemeenten en op burgers.

Slot

Ondanks al deze kwetsbaarheden is de ruimtelijke ordening een fascinerend beleidsterrein. En een heel belangrijk beleidsterrein. Het belang zal alleen maar toenemen als de Nederlandse bevolking door migratie de komende jaren hard zal blijven groeien (20 of 22 miljoen inwoners in 2050?). Maar het is wel de vraag of de ruimtelijke ordening tegen deze bevolkingsgroei bestand zal zijn. Daarvoor kent de ruimtelijke ordening te veel kwetsbaarheden. Het stelsel is kwetsbaar van zichzelf.

Zie de vier vorige blogs uit deze serie: deel 1, deel 2, deel 3 en deel 4.

‍