“Niet helemaal is helemaal niet”. Het blijken achteraf legendarische woorden te zijn geweest van Piet Hein Donner. Op 8 juni 2011 sprak toenmalig Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Piet Hein Donner, het jaarcongres van de VNG toe. Een grote meerderheid van het congres had het hoofdstuk ‘Werken naar vermogen’ uit het bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten afgewezen. Voorzitter Annemarie Jorritsma hield dapper vol dat er nog steeds een akkoord was. Maar Piet Hein Donner was onverbiddelijk: als één van beide partijen terugkomt op een deel van het akkoord, hebben we helemaal geen akkoord. Hij zei er nog iets anders bij. “Het is niet zo dat de VNG de bevolking vertegenwoordigt, dat gebeurt door de Tweede en Eerste Kamer.” Overbodig voegde hij eraan toe: “En er is geen extra geld.” De boodschap was helder. Als het niet goedschiks kon, dan moest het maar kwaadschiks, gewoon middels wetgeving door het parlement, zonder instemming van de gemeenten.

Ik weet niet of de aanwezigen beseften dat ze een historisch moment meemaakten in de ontwikkeling van het binnenlands bestuur. Of is dat alleen maar mijn interpretatie? Twee ontwikkelingen botsten hard op elkaar. Ik zal in dit essay proberen te schetsen welke ontwikkelingen dat waren en waartoe dat heeft geleid.

Wat gebeurde in Ulft

Maar eerst nog even terug naar Ulft. Wat gebeurde er in Ulft, afgezien van het unverfroren optreden van Piet Hein Donner? Bovenal mag duidelijk zijn dat de gemeenten in Ulft hun hand hebben overspeeld. Het was zo’n mooie gewoonte aan het worden: het sluiten van bestuursakkoorden met het nieuwe kabinet. Of was het toch niet meer dan een ritueel? Tot 2011 was men er altijd uitgekomen en had het VNG-congres het akkoord altijd bekrachtigd. Zo niet in Ulft, waar het congres van de VNG voor het eerst een concept-akkoord afwees. De machtsverhoudingen werden openlijk getest. En niet in het voordeel van de gemeenten. De macht van de VNG bleek plotseling veel minder groot dan door de leden werd gedacht. Doodleuk zei de minister dat er dan geen akkoord was. Terwijl het woord ‘bestuursakkoord’ hintte naar gelijkwaardigheid, bleek die gelijkwaardigheid er uiteindelijk helemaal niet te zijn. De minister greep meteen terug op zijn eigen machtsbasis: het parlement. Daar wordt over Nederland beslist en niet op dat feestelijke jaarcongres van de gemeenten.

De uitkomsten waren uiteindelijk nog veel desastreuzer. Na het congres werd het akkoord in stukken opgeknipt en uiteindelijk door de VNG geaccordeerd. Het kabinet viel voordat de sociale wetgeving door het parlement was geloodst. De gevolgen waren groot. Want VVD en PvdA besloten bij de formatie van Rutte II tot verdergaande ingrijpen in de sociale wetgeving dan de inzet van het vorige kabinet ooit was geweest. Wellicht hebben de gemeenten toen nog wel eens teruggedacht aan Ulft. Hoe zou het zijn afgelopen als de gemeenten wel akkoord waren gegaan?

Hoe groot de spijt eventueel ook is, uiteindelijk is dat hier minder relevant. Voor mij is ‘Ulft’ vooral het bewijs van het feit dat het Rijk, ondanks alle mooie woorden als ‘mede-overheden’ en ‘bestuursakkoorden’, die alle op een zekere gelijkwaardigheid duiden, gewoon de baas is. En dat niet alleen: het mocht weer gewoon worden gezegd. Dat dominante gedrag is daarna zeker niet minder geworden. Het regeerakkoord van Rutte II dringt de gemeenten drie grote decentralisatie-operaties op, zonder dat ze daarover van tevoren zelfs maar zijn gehoord. Bovendien zijn deze operaties helemaal niet bedoeld om de gemeenten meer macht te geven, ze hebben alleen maar als doel om een financieel probleem van het Rijk op te lossen, terwijl de gemeenten de klappen mogen opvangen van ontevreden burgers.

Tegelijkertijd is in Ulft de positie van de VNG verzwakt en niet alleen omdat Piet Hein Donner laconiek liet weten geen boodschap te hebben aan de mening van een grote meerderheid van de gemeenten. De positie is ook verzwakt omdat de VNG steeds openlijker langs landelijke politieke scheidslijnen lijkt te worden verdeeld. De VNG lijkt een middel te worden om oppositie te voeren tegen het kabinet. Waren het in Ulft nog vooral PvdA-wethouders die te hoop liepen tegen het Rijk, momenteel zie je vooral wethouders van CDA- en SP-huize die de aanval inzetten tegen het kabinetsbeleid. Van PvdA-wethouders hoor je plotseling veel minder. Hoe begrijpelijk dit ook is, het is wel schadelijk voor de machtspositie van de VNG. De VNG heeft al moeite genoeg om de belangen van grote en kleine gemeenten te verbinden. Maar als de VNG ook nog wordt gepolitiseerd, zal zij veel te voorspelbaar worden en daarmee aan macht inboeten.

Botsing tussen denken en doen

Laten we even aannemen dat mijn analyse van ‘Ulft’ redelijk klopt, dan heeft in Ulft dus een botsing plaatsgevonden tussen ‘denken en doen’ in het binnenlands bestuur. Bestuurskundigen zouden wellicht zeggen tussen ‘discours’ en ‘handelingspraktijk’, maar dat terzijde. Men beleed gelijkwaardigheid, maar in werkelijkheid was er sprake van hiërarchie. In historisch perspectief is dat heel interessant, omdat 20 jaar geleden wellicht het tegenovergestelde het geval was. Dit is de centrale stelling van dit essay, die ik in het onderstaande probeer te onderbouwen: terwijl de toon steeds ‘gelijkwaardiger’ werd, nam in de praktijk de hiërarchie tussen Rijk en gemeenten toe. En die twee ontwikkelingen kwamen in Ulft keihard in botsing. Om dit toe te lichten moeten we even terug in de tijd.

Zoals bekend is de Tweede Wereldoorlog een omslagpunt geweest voor de rol van de overheid. De nachtwakersstaat waren we al lang voorbij, maar de verzorgingsstaat kwam toch vooral na de oorlog werkelijk op. En het medebewind, dat ook al veel eerder was uitgevonden, kwam eveneens pas na de oorlog tot volle bloei, omdat de rijksoverheid veel overheidstaken aan zich trok en ze vervolgens door de gemeenten liet uitvoeren. Het was in die jaren dat Thorbecke geheel werd herschreven. Thorbecke zag Rijk, provincies en gemeenten nog als min of meer gelijkwaardige en onmisbare ‘organen’ van die ene staat, terwijl hij slechts een hiërarchie in verantwoordelijkheden onderkende. De nationale verantwoordelijkheid ging boven de provinciale en de provinciale boven de lokale. Maar dat betekende geenszins dat het Rijk de baas over de gemeente zou zijn. Thorbecke was ook nog onbekend met het fenomeen van het meebewind, dat later werd uitgevonden, overigens eerst onder de verwarrende naam van ‘zelfbestuur’.

De bestuurskundige Brasz herschreef Thorbecke in zijn proefschrift uit 1960 over het Nederlandse ‘communalisme’. Gemeenten hadden in het perspectief van Brasz geen eigen, op zichzelf staande legitimiteit, maar waren er slechts terwille van de ‘effectiviteit’ en de ‘efficiëntie’ van het overheidsbestuur. En in het overheidsbestuur had het Rijk een allesbepalende rol. Waar Thorbecke nog een zekere gelijkwaardigheid erkende tussen Rijk en gemeenten, koos Brasz onvoorwaardelijk voor de hiërarchie. De gemeenten als hulpstuk, als uitvoeringsloket van het Rijk ter plaatse. Het is tegen die achtergrond heel begrijpelijk dat de Rijksdepartementen in de decennia na de oorlog het binnenlands bestuur als hiërarchisch gingen bestempelen. En zoals bekend dachten de sectordepartementen nog hiërarchischer dan het moederdepartement van het binnenlands bestuur: Binnenlandse Zaken.

Maar de praktijk leek zich daar niet helemaal, of zelfs helemaal niet naar de gedragen. In de jaren 80 deden verschillende bestuurskundigen onderzoek naar de werkelijke (machts-)verhoudingen in het binnenlands bestuur. En uit al dat onderzoek bleek steeds maar weer dat gemeenten heel bekwaam waren in het niet doen wat het Rijk van hen verwachtte. Ik zeg met nadruk niet doen, omdat de meeste gemeenten te braaf waren om eigen initiatief te nemen in strijd met het Rijksbeleid. Ik herinner me persoonlijk de blijdschap van wethouder Hans Simons van Rotterdam die van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Ad Melkert de toezegging had gekregen om 512 ‘Melketiers’ in Rotterdam aan te stellen. Een jaar eerder had de gemeenteraad voor eenzelfde soort (gesubsidieerde) banen 50 miljoen vrijgemaakt, zonder dat inmiddels één baan was gerealiseerd. Blijkbaar was het toch prettiger als het Rijk het lokale initiatief mede ondersteunde.

Iets niet doen wat van je verlangd wordt, is veel eenvoudiger dan iets op eigen initiatief te doen. En het bleek dat het Rijk grote moeite had om de (vaak bewuste) ‘nalatigheid’ van gemeenten te corrigeren. In de bestuurskunde spraken we in die tijd over de formele en de informele verhoudingen in het binnenlands bestuur. In de praktijk bleken gemeenten veel meer macht te hebben dan formeel vaak werd gedacht. En die macht baseerden ze vooral op twee dingen: de aanwezigheid ter plaatse en de tegenstellingen op Rijksniveau. En voor een deel op de eensgezindheid binnen de VNG. Het Rijk kon gemeenten wel voorschrijven wat ze moesten doen, maar kon nauwelijks in de plaats treden van de gemeenten als die dat nalieten. De latere staatssecretaris Henk Bleker beschreef in een mooi boek hoe het Rijk met heel veel inspanning, heel veel capaciteit en heel veel geld in staat was om zijn eigen afhankelijkheid van de gemeente Groningen (bij het aanleggen van een rondweg) om te zetten in een gelijkwaardige positie. Het was meteen duidelijk dat het Rijk tot een dergelijke krachtsinspanning maar sporadisch in staat zou zijn, en zich voor het overige wel moest neerleggen bij zijn eigen afhankelijkheid van het lokaal bestuur. Dat gold te meer als de publieke opinie (en de media) de kant kozen van de gemeenten. Zo is bijvoorbeeld te verklaren waarom de gemeenten een steeds grotere invloed hebben gekregen op de benoeming van hun eigen burgemeester, terwijl op Rijksniveau zich nimmer een meerderheid voor een door de gemeenteraad gekozen burgemeester heeft afgetekend. Nee, het Rijk is achteraf de steeds grotere invloed van de gemeenteraad op de benoeming van de burgemeester gaan accepteren.

Het Rijk was niet alleen vaak afhankelijk van de bereidheid van gemeenten om uitvoering te geven aan Rijksbeleid, het Rijk was vaak ook zo verdeeld dat gemeenten daarvan dankbaar gebruik konden maken. In een eigen onderzoek concludeerde ik dat gemeenten veel geld kregen van het ministerie van Economische Zaken om winkelstraten op te leuken en te bederven in strijd met de historische karakteristieken die nu juist volgens de ministerie van VROM en CRM moesten worden behouden. En de Rotterdamse schouwburg werd ooit gebouwd met geld van andere departementen nadat het departement van Cultuur (CRM) had besloten dat er geen culturele redenen waren om in Rotterdam een nieuwe schouwburg te bouwen.

Er was in die tijd dus een boeiende discrepantie tussen het discours over het binnenlands bestuur (hiërarchie) en de werkelijke machtsverhoudingen (wederzijdse afhankelijkheden). Het bracht me ertoe om een centralisatieparadox te formuleren: hoe meer het Rijk centraliseert, hoe afhankelijker het wordt van de gemeenten. Ja, het leek tegenstrijdig, maar het was wel de praktijk van alledag.

Een ander discours, en een andere praktijk

Sinds die tijd, laten we zeggen: de jaren 80, is er veel veranderd. De taal veranderde en het discours werd aangepast aan de praktijk. Het begrip mede-overheid raakte in zwang. Later worden er zelfs ‘bestuursakkoorden’ gesloten, alsof het Rijk aan de gemeenten moest vragen onder welke voorwaarden nieuw beleid eventueel zou kunnen worden uitgevoerd. Het VNG nam plaats aan de onderhandelingstafel met het Rijk, zoals FNV en VNO-NCW al jaren gewoon waren. Daarmee is overigens niet gezegd dat de VNG over dezelfde onderhandelingsvaardigheden beschikt als het VNO-CNW of over dezelfde hardheid als het FNV (in vroegere tijden). Het hoogtepunt van gelijkwaardigheid is de fraaie afspraak ‘dat we gelijk de trap opgaan, en gelijk de trap afgaan’. Het Rijk zal niet harder op de gemeenten bezuinigen dan op zichzelf.

Dat zijn de woorden, dat is het ‘denken’, dat was het nieuwe discours. De praktijk van de binnenlandse verhoudingen begon zich daarvan te vervreemden. Het lijkt erop dat het Rijk, en met name de sectordepartementen wakker waren geworden en inmiddels beseften dat die ‘hiërarchie’ in het binnenlands bestuur geen automatisme was, en ze in werkelijkheid opereerden in een veld van ‘wederzijdse afhankelijkheden’. Het binnenlands bestuur werd ook voor hen een ‘spel om de macht’. Jacques Wallage lanceerde als staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een fraaie koppelverkoop bij de uitvoering van de Bijstandswet: de gemeenten zouden jaarlijks een eigen budget krijgen voor ‘werk en inkomen’, en zouden binnen de wettelijke normen voor de bijstand zelf mogen bepalen hoe ze dat geld zouden besteden. Tot dat moment werd elke bijstandsuitkering bij het Rijk gedeclareerd. Het leek zo prachtig: hier werd de gemeentelijke beleidsvrijheid vergroot, terwijl het Rijk zijn uitgaven beter kon beheersen. Maar er was meer. In de praktijk werden de gemeenten vooral gedwongen om veel efficiënter met hun geld om te gaan en om werklozen meer aan te zetten om weer aan het werk te gaan. Juist dit laatste was de openlijke wens van het Rijk, dat inmiddels van oordeel was dat de bijstand geen ‘vangnet’ moest zijn maar een ‘trampoline’. En het waren de gemeenten die in de uitvoering op dit punt veel te laks waren. Klaas de Vries loodste als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid enige jaren later deze plannen door het parlement. De gevolgen waren evident. Het lokale beleid (vangnet) paste zich snel aan het Rijksbeleid (trampoline) aan, onverlet het feit dat ook op lokaal niveau het denken over werk en inkomen aan het veranderen was. Het aantal bijstandsuitkeringen is sedertdien drastisch verlaagd. Hier werd gedecentraliseerd met als effect dat juist de Rijksdoelen beter werden bereikt! Anders gezegd: door uit te gaan van een praktijk van wederzijdse afhankelijkheden werd juist hiërarchie hersteld.

De VNG werd zich gaandeweg van dit mechanisme bewust. Op de gangen van de Nassaulaan werd fluisterend gesproken over ‘recentralisatie’: al die mooie voornemens tot decentralisatie bleken uiteindelijk toch in het voordeel van het Rijk uit te pakken. Als Thorbecke-hoogleraar (waarvan de VNG de moeder was) werd ik gevraagd om het fenomeen nader te onderzoeken. Een onderzoeker van de VNG ondersteunde me. We kwamen tot de conclusie dat de VNG er te vaak ‘intuinde’: achter zogenaamde ‘decentralisatie’ ging inderdaad heel vaak een machtsverschuiving ten faveure van het Rijk schuil. We presenteerden het onderzoek aan de directie van de VNG. Of het bestuur van de VNG ons onderzoek ooit onder ogen heeft gehad is mij onbekend. In ieder geval werd besloten om het onderzoek niet te publiceren. In een afscheidsbundel voor Peter Dordregter maakte ik er later nog eens gewag van.

Het is ook leerzaam om de recente veranderingen in de financiële verhoudingen in het binnenlands bestuur in dit licht te bezien. Het debat over die verhoudingen heeft jaren in het teken gestaan van de overheveling van de specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds. De specifieke uitkeringen zouden de gemeentelijke beleidsvrijheid te veel inperken en de vrije besteedbaarheid van het Gemeentefonds zou de lokale democratie ten goede komen. Overigens is deze redenering nog wel vatbaar voor enig commentaar. Het zijn immers vaak individuele of groepen van gemeenten geweest die indertijd hebben geijverd voor de instelling van een specifieke uitkering en het zijn ook de sectorwethouders die heel blij als ‘hun eigen deel’ van de gemeentelijke inkomsten nadrukkelijk is gemarkeerd. Dit laat onverlet dat de gemeentelijke beleidsvrijheid aanzienlijk kan worden vergroot als specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds worden overgeheveld. Dat is het laatste decennium ook in belangrijke mate gebeurd. Maar ik betwijfel of uiteindelijk alleen de gemeenten voordeel hebben gehad van deze operatie. We moeten namelijk ook vaststellen dat het Gemeentefonds inmiddels aanzienlijk is vervuild, met allemaal regels en verantwoordingsmechanismen die ertoe moeten bijdragen dat gemeenten hun geld meer conform de wensen van het Rijk gaan uitgeven. Er is ook nog een argument a contrario. Als het Rijk dan zo graag de financiële beleidsvrijheid van gemeenten had vergroot, waarom ligt het dan altijd zo dwars bij de vergroting van het lokale belastinggebied? Veel erger, het lokale belastinggebied, dat gemeenten werkelijk meer vrijheid van handelen en beslissen zou geven, is de laatste decennia alleen maar ingeperkt.

Op dit moment zou ik dus eerder geneigd zijn om in plaats van een centralisatieparadox, juist een decentralisatieparadox te formuleren: naarmate je meer decentraliseert, neemt de macht van het Rijk toe. Van de centralisatieparadox had vooral het Rijk last, van de decentralisatieparadox de gemeenten. Je kan het ook anders zeggen. Het Rijk heeft van de eerste paradox geleerd: het heeft altijd de informatie van de gemeenten nodig om werkelijk effectief te kunnen zijn. Centraliseren loopt daarom meestal vast in bureaucratie op een te grote afstand van de uitvoering van het beleid. En zo biedt juist decentraliseren paradoxaal genoeg vaak kansen voor het Rijk: op voorwaarde dat decentralisatie in het teken staat van het beheersen van het lokale beleid (in plaats van het versterken van de lokale democratie of het vergroten van de gemeentelijke beleidsvrijheid). En daarin heeft het Rijk de laatste decennia schijnbaar grote stappen gemaakt.

Ulft: botsing van discours en praktijk

Voor ‘Ulft' zagen we dus twee boeiende, maar in wezen tegenstrijdige ontwikkelingen. Het discours verschoof in de richting van gelijkwaardigheid, de praktijk in de richting van hiërarchie. Er werd steeds meer gesproken over ‘mede-overheden’ en het sluiten van bestuursakkoorden was daarvan een logisch uitvloeisel. Denk ook aan die fraaie leuze ‘gelijk de trap op en gelijk de trap af’: een automatische koppeling van het budget van de lokale overheden aan het budget van het Rijk. Er zou geen greep meer worden gedaan in de kas van de gemeenten. De praktijk was anders. Er was altijd wel een onderzoek te vinden dat aantoonde dat gemeenten relatief gezien toch te veel ontvingen. In het algemeen is de handelingspraktijk van het Rijk de laatste decennia veranderd: het beheersen van lokaal beleid kwam voorop te staan. Zie ook het regeerakkoord van Rutte II: de gemeente is hier niks anders dan het verlengstuk van het Rijk en de oplosser van Rijks financiële problemen. Daarbij laat ik verder onbesproken dat de komende decentralisaties grote gevolgen zullen hebben voor de toekomstige schaal van het lokaal bestuur. En hoe is te verklaren dat het Rijk in het sociaal akkoord met de sociale partners, maar niet met de gemeenten, afspraken maakt die door de gemeenten moeten worden uitgevoerd?

Het lijkt ook alsof de steun voor het lokaal bestuur in Den Haag geleidelijk is geërodeerd. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is tot op heden redelijk onzichtbaar in de grote decentralisatieoperaties. Ik moet zelfs zeggen: is in het algemeen redelijk onzichtbaar als het gaat om het verdedigen van de lokale democratie en de beleidsvrijheid van het lokaal bestuur. En één van de betrokken Kamerleden wees me erop dat de portefeuille ‘BZK’ ook in de Kamer aan aanzien verliest. Zoals ook dat de wetenschap zich over het (evenwicht in het ) binnenlands bestuur nauwelijks meer lijkt te bekommeren. Steeds meer zijn de sectordepartementen het aanspreekpunt voor het lokaal bestuur.

Ja, sinds ‘Ulft’ lijken de ontwikkelen zich in versneld tempo te hebben voltrokken. ‘Ulft’ was een keerpunt. Hier werd het het praten over gelijkwaardigheid verslagen door de nieuwe machtspolitiek van het Rijk. Die tegenstrijdige ontwikkelingen moesten wel een keer met elkaar botsen. En zo werd het pittoreske Ulft onderdeel van de geschiedenis van het binnenlands bestuur.

[Verschenen in: Ministerie van Binnenlandse Zaken, Omslag, perspectieven voor goed bestuur in 2020, Den Haag, 2013, pp. 139-148]

‍