Nog steeds heeft de PvdA in veel steden een bepalende plaats in het bestuur. Eigenlijk is dat minder logisch dan je op het eerste gezicht zou denken. De PvdA was altijd heel dominant op sociaal en ruimtelijk gebied. Maar op beide terreinen is het beleid in de laatste twee decennia sterk veranderd en heeft het aloude sociaal-democratische geluid aanzienlijk aan kracht ingeboet. Zijn de PvdA-wethouders zo goed, dat ze desondanks in veel steden de macht hebben kunnen vasthouden?

Eerst was er Rotterdam, nu vooral Amsterdam

Ergens aan het einde van de 20e eeuw heeft de omslag definitief zijn beslag gekregen. In de jaren ’50 was Rotterdam het summum van moderniteit. Het stadsbestuur werd geroemd om de wijsheid waarmee de gebombardeerde binnenstad werd herbouwd. Over de haven ging het verhaal dat juist de totale vernietiging door de Duitsers de haven wereldwijd een voorsprong had gegeven. Nergens waren de kranen nieuwer, sterker en groter. En nergens groeide de economie zo hard als in Rotterdam.

Amsterdam verkeerde in een heel andere positie. De stad was arm, aan de grachten woonden heel gewone Amsterdammers, de Jordaan was een achterbuurt en er waren plannen om grote doorbraken te realiseren om het toekomstige verkeer alle ruimte te kunnen geven. Jaloers werd ook in dit verband naar Rotterdam gekeken. Overigens werd alleen de doorbraak van de Wibautstraat gerealiseerd. Natuurlijk kon men het in Amsterdam maar moeilijk toegeven, maar niemand kon er omheen: Rotterdam deed het in die naoorlogse jaren veel beter dan Amsterdam.

Zoals gezegd, het moment van de omslag laat zich moeilijk bepalen. Maar aan het einde van de 20e eeuw had het beeld zich inmiddels geheel gewijzigd: Amsterdam was de trekker van de Nederlandse economie en Rotterdam sukkelde er op steeds grotere afstand achteraan. Deze omslag is geenszins toe te schrijven aan een verschil in kwaliteit van de twee gemeentebesturen. Nee, ‘it is economy, stupid’. De structuur van de economie is in de tweede helft van de 20e eeuw ingrijpend veranderd. In de jaren 50 domineerden industrie, transport en handel. Aan het einde van de eeuw was de industrie verschoven naar de randen van het land, was de transport weliswaar nog heel belangrijk, maar was tegelijkertijd de werkgelegenheid in de Rotterdamse haven gedecimeerd en dreef de Nederlandse economie vooral op de zakelijke dienstverlening. Velen spraken in dit verband over de nieuwe kenniseconomie. Een economie die niet meer was gebaseerd op grondstoffen, laat staan op landbouw, maar bovenal op kennis.

De plek van de stad

Deze veranderingen in de economische structuur hadden grote gevolgen voor de steden. Vroeger waren steden vooral ontstaan in de buurt van de grondstoffen of juist op plekken waarheen de grondstoffen zich lieten vervoeren. En waar eenmaal een ‘stad’ was, een economisch centrum, daar kon worden geprofiteerd van het vliegwiel van de de zogenaamde agglomeratie-effecten: voor veel bedrijven is het aantrekkelijk om zich te vestigen op plekken waar al veel andere bedrijven zijn gevestigd. Het zijn ook de plekken waar mensen naartoe trekken, die op zoek zijn naar werk. En omdat ook deze nieuwkomers weer afnemers zijn, groeit de stedelijke economie en wordt de stad nog aantrekkelijker voor nieuwe bedrijven.

Was het eerst vooral de bereikbaarheid over water, spoor en weg, die steden aantrekkelijk maakte voor bedrijven (waardoor het aanvankelijke veel kleinere Rotterdam het trotse Amsterdam in de 20e eeuw begon te overvleugelen, omdat de Nieuwe Waterweg veel meer kansen bood dan het Noordzeekanaal met zijn sluizen), later was vooral bevolkingsdichtheid de trigger voor economische groei. Bedrijven zaten vooral in steden om van een mooi afzetgebied verzekerd te zijn. En werknemers trokken naar steden om van een baan verzekerd te zijn. Dat laatste veranderde in de jaren 90 van de afgelopen eeuw met de komst van wat ‘kenniseconomie’ is gaan heten. Steeds vaker gingen bedrijven zich vestigen in een (stedelijke) omgeving vanwege een florerende arbeidsmarkt en de aanwezigheid van een potentieel aan goede werknemers. Of ontstonden bedrijven waar hoogopgeleide kenniswerkers woonden. In het jargon van de economische wetenschap heet dat: terwijl ‘wonen’ vroeger ‘werken’ volgde, volgt ‘werken’ tegenwoordig ‘wonen’. Natuurlijk, het is een simplificatie, maar in de kern is de gedachte juist.

Voor een bloeiende lokale economie is het tegenwoordig dus belangrijker om in te zetten op een goed-opgeleide bevolking dan op het aantrekken van bedrijven. Als je de gewenste beroepsbevolking hebt, komen de bedrijven meestal vanzelf. Om nog even terug te keren naar onze casus: Rotterdam scoorde altijd al minder op het opleidingsniveau van de bevolking dan Amsterdam. De haven had indertijd vooral handarbeiders aangetrokken uit onder andere Brabant en Drenthe. En de relatie met de universiteit was in Rotterdam nooit zo intens geweest als in Amsterdam, dat bovendien over twee veel oudere universiteiten beschikte. Een andere factor is hier misschien van nog veel groter belang. Als mensen niet meer gaan wonen waar bedrijven zijn, maar vooral daar waar ze zich prettig voelen, dan scoort een stad als Amsterdam bijna vanzelfsprekend hoger dan Rotterdam. De hedendaagse hoogopgeleide bevolking woont, zo blijkt, liever in historische binnensteden met een breed scala aan cultuur dan in de modernistische hoogbouw van Rotterdam dat cultureel bovendien altijd minder te bieden heeft gehad dan Amsterdam.

Daarmee veranderen ook de mogelijkheden voor gemeentelijk beleid. Vroeger moesten gemeenten zich vooral onderscheiden met moderne bedrijventerreinen of met ruimtes voor starters. En moesten burgemeesters (en soms wethouders) op stap, bij voorkeur naar het buitenland, om bedrijven te ‘acquireren’. De geschiedenis van Rotterdam laat mooi zien wanneer dit beleid achterhaald was. In de jaren 80 en 90 van de vorige eeuw was Rotterdam heel actief met hoogbouw in het centrum van de stad, met name om nieuwe bedrijven aan te trekken. Eerst op de Boompjes, later op het Weena en op de Wilhelminapier. Die hoogbouw kwam er, soms veel later dan gepland, maar die nieuwe bedrijven kwamen niet. De hoogbouw werd uiteindelijk betrokken door bedrijven en ambtelijke diensten die al jaren in Rotterdam waren gevestigd. Nee, die nieuwe bedrijven kwamen niet, omdat de Rotterdamse beroepsbevolking simpel te weinig te bieden had. In Amsterdam kwamen de bedrijven wel, overigens wel op de plek die ze daarvoor zelf in gedachten hadden. Nadat de gemeente eerst plannen had ontwikkeld voor de IJ-oevers, werd later onder druk van het bedrijfsleven een belangrijke locatie langs de Zuid-as ontwikkeld.

Steden zijn meer dan ‘economie’

Steden trekken niet alleen bedrijven, maar ook sociale problemen aan. In dat opzicht is er in eeuwen niets veranderd. De anonimiteit en de geestelijke vrijheid van de steden bieden niet alleen kansen voor innovatie, maar ook kansen om je te verschuilen en kansen voor criminaliteit. Immigranten vestigen zich bij voorkeur in steden, zeker als het om illegale migranten gaat. Kansarm als ze zijn, zijn ze aangewezen op de zwakkere buurten, de achterbuurten van de stad. En dat fenomeen deed zich in de jaren 90 met de komst van veel migranten in versterkte mate voor. Hele wijken werden in snel tempo overgenomen door nieuwkomers. De autochtone Nederlanders waren naar andere wijken verkast of naar de groeikernen op soms grote afstand van de stad.

Opvallend was dat het thema van de achterbuurten aanvankelijk veel scherper op de politieke agenda kwam te staan dan het thema van de migratie dat lange tijd nog tamelijk onbesproken bleef. Veel beleid werd ontwikkeld om de achterbuurten, zo u wilt: achterstandswijken, op te krikken. Het statistisch gemiddelde van de wijken liet zich overigens niet eenvoudig veranderen. Wel slaagde de overheid erin om een verdere terugval van de wijken te voorkomen. Dat betekende niet dat het beleid niet succescol was. Nemen we de bewoners als eenheid van analyse, dan was er juist wel sprake van een duidelijke vooruitgang. Veel onderzoek miskende namelijk de dynamiek van de wijken. In vijf jaar slaagde ongeveer 30% van de bewoners erin om te verhuizen naar een betere wijk, nadat ze zelf een baan hadden gevonden of elders promotie hadden gemaakt. Omdat de opengevallen plekken vaak weer werden ingenomen door nieuwe kansarme migranten, bleef het statische gemiddelde van de wijk bovenal op (het lage) peil.

Het lokaal bestuur raakt steeds meer verweven

Tegen de achtergrond van deze maatschappelijke ontwikkelingen veranderde het karakter van het lokaal bestuur. Ten eerste werd volop de noodzaak van decentralisatie van rijkstaken beleden, zowel in Den Haag als in de wereld van de gemeenten. Bovendien zouden gemeenten meer beleidsvrijheid moeten krijgen bij de besteding van haar eigen gelden. Zeker, er is op dit terrein ook veel in gang is gezet. Maar de uitkomst is minder eenvoudig te wegen. Wie het juridisch bekijkt kan inderdaad vaststellen dat veel taken in de richting van de gemeenten zijn opgeschoven. Ook het aantal specifieke uitkeringen is verminderd ten faveure van de algemene uitkering. Maar wie het meer politicologisch of bestuurskundig bekijkt en vooral let op de toegenomen beleidsvrijheid van de gemeenten, of nog breder op een eventuele machtsverschuiving tussen Rijk en gemeenten, moet toch vooral vaststellen dat er van een verschuiving van de macht nauwelijks sprake is geweest. Zo werd in de jaren 90 een begin gemaakt met het vergroten van de gemeentelijke beleidsvrijheid ten aanzien van de bijstand, maar tegelijkertijd werd de financiële verantwoordelijkheid van de gemeenten voor de bijstand groter, waardoor gemeenten eerder genoodzaakt werden om het bijstandsbeleid conform de rijksdoelen uit te voeren dan eerder ooit het geval was geweest. In andere gevallen zagen we een woud aan monitoring-instrumenten ontstaan na de overheveling van een enkele rijkstaak naar gemeenten, waardoor de gemeenten in de praktijk eerder minder dan meer vrijheid kregen. Dat was zeker het geval als het Rijk er niet voor terugdeinsde om alsnog in te grijpen, als het lokale beleid niet aan de verwachting van het Rijk voldeed. Wellicht is de enige juiste conclusie dat het lokale en het rijksbeleid in de jaren 90 nog verder met elkaar verweven raakten. Zoals ook de financiële relatie tussen Rijk en gemeenten door het afbouwen van specifieke uitkeringen eerder gecompliceerder dan transparanter werd.

Terwijl de gemeenten taken overnamen van het rijk, verloren ze op lokaal niveau positie door privatisering en verzelfstandiging. De jaren 90 waren de jaren van de marktwerking, van de ‘Derde Weg’ en van paars. De woningcorporaties kwamen op grotere afstand te staan van de gemeenten en de gemeenten verloren invloed op de woningmarkt; het debat over de privatisering van het stadsvervoer nam een aanvang. Het streekvervoer kwam soms in private handen. Hoewel ook hier de soep niet zo heet werd gegeten als zij werd opgediend, van een machtsverschuiving van publiek naar privaat was zeker sprake.

Een derde ontwikkeling betrof de verdergaande regionalisering van het bestuur. Omdat burgers zich voor werk, wonen, voorzieningen en recreëren steeds minder aan één gemeente hechten en steeds meer leven in stadsgewesten, werd de behoefte aan regionale coördinatie steeds groter. Met deze regionalisering verloor de gemeente zeggenschap. Omdat bij deze ontwikkeling uit democratisch oogpunt vraagtekens kunnen worden geplaatst, ontstonden plannen voor de ontwikkeling van een democratisch gekozen regionaal bestuur, onder de titel van ‘stadsprovincies’. Bij enkele referenda in Amsterdam en Rotterdam bleek dat burgers minder zwaar tilden aan het verlies van invloed aan gemeenschappelijke regelingen en meer hechtten aan hun ‘oude’ gemeente. In grote meerderheid spraken zij zich uit tegen de vorming van stadsprovincies. De hele geschiedenis van de stadsprovincies had wel een positief effect op de samenwerking tussen centrum- en randgemeenten. Men had inmiddels geleerd dat onderhandelen en samenwerken onvermijdelijk waren. Gevolg was wel dat majeure beslissingen voortaan niet meer in gemeenteraden werden genomen.

Deze drie ontwikkelingen (centraal-decentraal, publiek-privaat, centrum-periferie) duiden erop dat het lokaal bestuur steeds meer verweven raakte met zijn omgeving. Begrijpelijkerwijs had dat gevolgen voor de positie van de gemeenteraad en binnen de gemeenteraad voor de ‘oude’ politieke partijen met hun ideologische en landelijke politieke programma’s. Deze ‘depolitisering’ had zich in kleinere gemeenten al veel eerder voorgedaan. Meer en meer kwam het accent op het beheer te liggen in het gemeentelijk bestuur en steeds minder op ‘beleid’. Door het verlies aan betekenis van de oude ideologische politiek ontstond ook in de steden ruimte voor een nieuw soort politiek, de politiek van de lokale partijen. De politiek die zich richt op kleine lokale zaken, op behoud van het eigene, op inspraak voor de burger, en op bestrijding van het stadhuis. In de jaren 90 ging het nog niet om ‘leefbaarheidspartijen’, die in populistische vijvers gingen vissen en meestal aan de rechter kant van het politieke spectrum verkeren. In de jaren 90 zijn de lokale partijen schijnbaar veel vrolijker, minder grimmig dan Leefbaar later vaak zou worden. En soms opvallend progressief. De nieuwe lokale partijen veroverden in de jaren 90 eerst de randgemeenten, later de grotere steden. Het lokaal bestuur verbleekt dus niet alleen, maar verkleurt ook in de jaren 90.

De PvdA in de jaren 90

Bij de verkiezingen van 1990 en 1994 moest de PvdA grote klappen incasseren. Haalde de PvdA bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1986 nog 31,6% van de stemmen, in 1994 was dan slechts 18,7%. Natuurlijk stond dat niet los van de rol die de PvdA zich in het lokaal bestuur in de jaren 80 had aangemeten: de rol van ondernemer, van manager, waardoor de band met de traditionele achterband verwaterde. In 1990 verloor de PvdA onder leiding van Walter Etty in Amsterdam nagenoeg de helft van zijn electoraat, omdat ‘Brezjnev aan de Amstel’ te weinig oog zou hebben voor de noden van de mensen.

Maar het was niet alleen de stijl van besturen die de PvdA werd aangerekend. Door de steeds grotere verwevenheid van het lokaal bestuur met zijn omgeving kreeg politieke polarisatie steeds minder kansen. Bovendien drong het besef door dat de samenleving veel minder maakbaar was, dan gedurende decennia werd geloofd en werd uitgedragen. Het realiseren van glinsterende hoogbouw betekende niet meteen dat de lokale economie aantrok, en het plannen van een ‘brainpark’ betekende niet meteen dat universiteit en bedrijfsleven nauwer gingen samenwerken. Ook ontstond heel langzaam, met de nadruk op heel langzaam, in de jaren 90 het besef dat nog meer sociale woningbouw de steden er niet bovenop zou helpen. Tot ver in de jaren 90 stond voor PvdA-bestuurders in de steden in marmer gebeiteld dat 80% van de nieuwbouw sociale woningbouw zou moeten zijn. Het bizarre is dat de Nederlandse steden ook decennia lang zijn geholpen op deze dwaalweg door de ontwikkeling van groeikernen in het kader van de nationale ruimtelijke ordening.

Nadat duidelijk was geworden dat grote ruimtelijke projecten nog niet meteen stedelijke economie genereerden, kwam de focus weer sterk te liggen op de onderkant van de arbeidsmarkt. Daar bleek hoezeer het maakbaarheidsdenken bij de PvdA-bestuurders nog steeds in de genen zat. Als er geen banen waren voor de onderkant van de arbeidsmarkt, dan moesten die maar worden geschapen. Onder de vlag van Melkertbanen werd een heel circus van additionele arbeid in het leven geroepen. Het woord ‘circus’ is niet denigrerend bedoeld.Toch werk lange tijd miskend dat het creëren van additionele banen ernstig leed onder ‘afroming’ (in Amsterdam werden veel Melkertbanen bezet door werkloze academici), door ‘verdringing’ (in Rotterdam gingen in één collegeperiode 1000 reguliere banen aan de onderkant van het loongebouw bij de gemeente verloren; in Leiden was er een vacaturestop voor reguliere banen bij de gemeente zolang de Melkertbanen nog niet waren vervuld) en vooral onder ‘bureaucratie’ (vaak in een poging om afroming en verdringing te voorkomen). Bovenal waren de Melkertbanen een laatste poging om te laten zien dat je voor banen het bedrijfsleven niet nodig had. Dat idee verdween definitief aan het einde van de jaren 90.

Je zou ook kunnen zeggen: de PvdA werd steeds realistischer en pragmatischer. Ja, de ‘ideologische veren’ werden afgeschud. Het was de tijd van paars en dat begon ook in de gemeenten voelbaar te worden. Misschien moeten we zelfs zeggen dat ‘paars’ juist in de gemeenten voelbaar werd, hoewel er van paarse coalities op lokaal niveau nauwelijks sprake was. Om de simpele reden dat je in de lokale politiek extra profiel moet hebben om als partij zichtbaar te blijven. Al met al, is in retrospectief het verlies van de PvdA in de jaren 90 heel goed te begrijpen. Dat laat onverlet dat de partij bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1998 weer wat opkrabbelde na de grote nederlagen van de twee voorgaande verkiezingen. De populariteit van Wim Kok, na zijn eerste kabinet, was daaraan debet.

Maatschappelijke ontwikkelingen zetten zich door na de eeuwwisseling

De trends van de jaren 90 werden in veel opzichten doorgetrokken in het eerste decennium van de 21e eeuw, zij het soms in verscherpte vorm. De economie verschoof verder in de richting van een ‘kenniseconomie’, steden werden (nog) belangrijker en er werd weer fors gebouwd in de steden, met name voor de midden- en hogere inkomens. Duco Stadig gaf als wethouder van Amsterdam het goede voorbeeld door het Oostelijk Havengebied te ontwikkelen. Dat gebied is in twee opzichten zeer interessant. Ten eerste biedt het plaats aan veel van de ‘kenniswerkers’ waar de tegenwoordige stad behoefte aan heeft. Hoger opgeleid, kosmopolitisch. Ten tweede werd hier nadrukkelijk gebroken met de modernistische stedebouwkundige opvatting die Nederland vanaf de Tweede Wereldoorlog in haar greep hield, resulterend in kilometers lange monotone nieuwbouwwijken, met - inderdaad - veel licht, lucht en ruimte, maar ook vaak verder zonder enige sfeer. De groeikernen die vanaf de jaren 60 tot ontwikkeling kwamen, hebben er nog steeds heftig onder te lijden. Maar ook de steden de afgelopen eeuw bouwden vooral in weilanden aan de buitenkant, en al even monotoon. In de stad was er aanvankelijk vooral ruimte voor doorbraken, een beleid dat in de jaren 70 vrij abrupt en met veel politiek lawaai werd vervangen door het ‘bouwen voor de buurt’. Ook hier was de bouw vaak monotoon en bovendien in de regel vaak tamelijk armoedig, op de dappere pogingen van enkelen, waaronder Adri Duivesteijn in Den Haag na. Maar bovenal: sociale woningbouw. Dus geen plek voor hogere inkomens en hoger opgeleiden. Het Oostelijk Havengebied is daarmee een icoon geworden van de omslag in het denken over de stad. En Duco Stadig verdient een standbeeld, zoals Adri Duivesteijn al een Maaskantprijs kreeg, onder andere voor zijn poging om stadsvernieuwing met kwaliteit en duurzaamheid te combineren.

Ook in de achterbuurten werd in de jaren 0 gaandeweg meer gebouwd voor mensen met een grotere portemonnee. Dat heeft er niet toe geleid dat mensen van elders zich in achterstandswijken zijn gaan vestigen. Maar het heeft er wel toe geleid dat mensen die ‘wooncarrière’ konden maken, vanwege promotie op het werk, langer in de eigen wijk konden blijven wonen. Zo kwam er meer differentiatie in achterstandswijken, en hopelijk meer sociale cohesie.

Intussen nam de immigratie sinds het begin van de nieuwe eeuw, met name door een nieuwe wet van staatssecretaris Job Cohen snel af. Bovendien werd tegen het einde van het eerste decennium het succes van de integratie van migranten ook geografisch goed zichtbaar. Onder geïntegreerde migranten ontstond, net als onder autochtone middeninkomens, een trek naar een huis met een tuin, in één van de randgemeenten. Daarmee is de groei van het aantal migranten in de grote steden tot stilstand gekomen. Het politieke debat in het eerste decennium stoorde zich overigens weinig aan deze feitelijke ontwikkelingen. Het werd salonfähig om over ‘massa-immigratie’ te spreken, terwijl de immigratie feitelijk bijna tot stilstand was gekomen, zeker als het ging om niet-westerse immigranten. Immigratie werd het grote politieke thema, waarbij al snel een koppeling werd gelegd met dat andere grote thema: de veiligheid, of beter gezegd: de ervaren onveiligheid. Ook bij dit laatste thema werden de werkelijk ontwikkelingen vaak miskend: terwijl er feitelijk sprake was van een afnemende criminaliteit, kwam het thema van de onveiligheid juist in het laatste decennium hoog op de politieke agenda.

Gemeente steeds meer onderdeel van die ene overheid

De bestuurlijke trends die zich voordeden in de jaren 90, zetten door in het eerste decennium van deze eeuw. De verwevenheid van de gemeenten met het Rijk, met nabuurgemeenten en met allerlei maatschappelijke partijen nam eerder toe dan af. De decentralisatie van de Wet Werk en Bijstand en van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning legde een zwaar beslag op de gemeentelijke capaciteit en op de gemeentelijke financiën, maar gaf de gemeenten niet meer vrijheid. Zo te zien vormde de ruimtelijke ordening een uitzondering. Hier trok de rijksoverheid zich gaandeweg werkelijk terug, uitmondend in het regeerakkoord van het kabinet Rutte waarin de rijksrol in de ruimtelijke ordening nagenoeg leek verdwenen. De tijden van Vinex waren geheel voorbij. De financiële bronnen bij de rijksoverheid voor stedelijke vernieuwing en nieuwbouwlocaties droogden geleidelijk geheel op. De gemeenten moesten het voortaan nagenoeg geheel zelf doen. Een uitzondering werd gemaakt voor Almere, waar de eerder genoemde Adri Duivesteijn een dappere strijd voerde voor voortzetting van het aloude, wel effectieve maar niet succesvolle groeikernenbeleid. De bemoeizucht van het Rijk ging hier samen met een gesloten portemonnee, afgezien van gelden voor nieuwe infrastructuur.

Op financieel gebied werd de verschuiving van specifieke naar algemene uitkering voortgezet. Het is de vraag of de beleidsvrijheid van de gemeenten daarmee werd vergroot omdat allerlei gelden binnen de algemene uitkering voortaan moeten worden verantwoord, waarmee de systematiek van het de financiële verhouding ernstig werd geschaad. Bovendien beperkten forse bezuinigingen aan het einde van het eerste decennium de beleidsvrijheid van gemeenten.

Binnen de gemeente nam de afhankelijkheid van het lokaal bestuur van allerlei maatschappelijke organisaties vooral toe. Gerard Anderiesen liet ooit zien dat binnen Amsterdam de woningcorporaties bij de woningbouw de leidende partij zijn geworden, zeker nadat ze niet meer alleen waren aangewezen op sociale woningbouw. In de sociale hoek was de afhankelijkheid van integratiebedrijven groot.
Op het gebied van de bestuurlijke reorganisatie was het stil in de jaren 0. De mislukking van de stadsprovincies in het midden van de jaren 90 werkte nog lang door. Dit laat onverlet dat er veel, en steeds meer door gemeenten werd samengewerkt. Samenwerking binnen tal van gewestelijke structuren werd zo normaal, dat gemeenteraden hun interesse in deze samenwerkingsconstructies grotendeels leken te verliezen. Ten onrechte, omdat veel lokale onderwerpen de gemeentegrenzen overstijgen en dan ook onderwerp van besluitvorming waren buiten de gemeenteraad om.

En zo werd de gemeente steeds meer onderdeel van de ‘die ene overheid’. Het politieke profiel van de gemeente verbleekte verder, zeker in termen van de oude ideologische scheidslijnen. Dit gebeurde ondanks een dappere maar onduidelijke poging om in het gemeentelijk bestuur het ‘dualisme’ in te voeren. Formeel was er tot 2002 sprake van ‘monisme’: het college van B&W vormde het dagelijks bestuur dat uitvoering gaf aan de besluiten van het algemeen bestuur, de gemeenteraad. Wethouders waren dan ook lid van de gemeenteraad (we laten hier de positie van de burgemeester voor de eenduidigheid even buiten beschouwing). In de praktijk was echter niet de gemeenteraad de baas, maar het college en bekrachtigde de gemeenteraad de door het College voorgekookte besluiten. Het is mij nooit duidelijk geweest waarom een formeel dualisme hier de oplossing zou kunnen bieden, nog afgezien van het feit dat er binnen de lokale wereld hele verschillende beelden ontstonden over dat nieuwe dualisme. Voortaan zou de gemeenteraad zich moeten concentreren op de hoofdlijnen en zou het College vooral moeten besturen. Wethouders waren vanaf 2002 geen lid meer van de gemeenteraad. Ook deed de ‘wethouder van buiten’ veelvuldig zijn intrede: personen die niet op een kieslijst hadden gestaan, of zelfs helemaal niet in de betreffende gemeente woonachtig waren. Daarmee kwam in ieder geval het College verder af te staan van de bevolking. Ook is achteraf vastgesteld dat deze staatsrechtelijke operatie op geen enkele wijze de positie van de gemeenteraad heeft versterkt. Tegen deze achtergronden werd steeds meer geklaagd over de kwaliteit van de raadsleden.

Met de opkomst van Fortuyn in 2002 veranderde het karakter van de lokale partijen. Het begrip ‘leefbaar’ deed zijn intrede. Leefbaar Rotterdam en Leefbaar Utrecht haalden veel stemmen. ‘Leefbaar’ werd bijna synoniem voor ‘populisme’, was vaak zeer gericht op behoud van het eigene en tegen ‘multiculturalisme’. Terwijl het bij de lokale partijen in de jaren 90 nog vaak ging om het behoud van een ‘oude boom in het centrum van de stad’, richtten de leefbaren zich tegen immigratie en islam. Tegen een door hen niet-gewenste verandering van de cultuur. Met de leefbaren kwamen de immigratie en de veiligheid bovenaan de lokale agenda.

De PvdA op zoek naar een nieuwe basis

Joop van den Berg schreef treffend dat de lokale politiek van de PvdA twee peilers kent: de ruimtelijke peiler van Wibaut en de sociale peiler van Drees.1 Op beide terreinen is het eigen geluid van de PvdA op lokaal niveau in de laatste twee decennia, en vooral in het laatste, verstomd. Stond het woningbeleid van de PvdA eerder altijd in het teken van sociale woningbouw, stadsvernieuwing, bouwen voor de buurt, vanaf 1990 was het onvermijdelijk dat PvdA-wethouders gingen bouwen voor de midden- en de hogere inkomens. Alleen daar werd de lokale economie beter van. Dat de onderkant van de arbeidsmarkt uiteindelijk ook beter wordt van een sterkere lokale economie, mag waar zijn, maar die omweg wordt aan de onderkant van de samenleving niet altijd begrepen. Zo werd de PvdA veel meer een partij voor de hogere inkomens en raakten de lagere inkomens uit beeld. Bordewijk constateerde al dat tussen 1986 en 1994 de grootste neergang van de PvdA zich had voorgedaan in de buurten met sociale huurwoningen.2

Ook in de sociale agenda raakte de PvdA op lokaal niveau gaandeweg haar eigen gezicht kwijt. Na het decennium van de Melkertbanen, de banencreatie zonder bedrijven, heeft de partij geleidelijk moeten toegeven dat Melkertbanen geen structurele oplossing zijn en dat echte banen in het bedrijfsleven (of in de publieke sector, maar dan niet als doel maar als middel) moeten worden gevonden. Bovendien werd het sociale beleid van de gemeenten helaas vooral effectief toen de sociale diensten onder bezuinigingsdruk hun houding veranderden en de uitkeringsgerechtigden veel straffer aanzetten tot het accepteren van een baan. Het beleid werd harder. Daarmee werd de agenda van ‘rechts’ voor een deel overgenomen. We kunnen ook zeggen: links en rechts onderscheidden zich op lokaal niveau nog maar nauwelijks op sociaal terrein.

De derde ontwikkeling die de PvdA parten heeft gespeeld in het eerste decennium van deze eeuw betrof de nieuwe politieke agenda van immigratie en veiligheid. Over immigratie liet de PvdA wel een eigen geluid horen, maar dat geluid werd niet erg herkend door de oude achterban die de achterstandswijken inmiddels voor een groot deel al had verlaten. Over veiligheid heeft de PvdA nooit veel te zeggen gehad. De nieuwe ‘rechtse’ agenda heeft de PvdA vooral parten gespeeld omdat de partij geen antwoord had. En nog steeds niet heeft. In Rotterdam nam de PvdA in 2006 de rechtse agenda van de Leefbaren nagenoeg geheel over nadat weer een plek in het College was bevochten.

Een toch bleef de PvdA in beeld

Op de twee traditionele agenda’s vervreemdde de PvdA dus van een belangrijk deel van zijn achterban. Op de nieuwe agenda had de partij geen aangepast antwoord. Eigenlijk is het verbazingwekkend hoeveel stemmen de partij in het eerste decennium nog heeft getrokken. Natuurlijk, de opvallend goede uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 kan voor een zeer belangrijk deel worden toegeschreven aan de anti-stemming tegen het kabinet Balkenende in het land en aan de persoon van Wouter Bos die op dat moment op het toppunt van zijn populariteit stond. En het is waar, in 2010 haalde de PvdA het slechtste resultaat ooit bij gemeenteraadsverkiezingen. In die zin werd de dalende lijn sinds 1986, met twee uitschieters, één voor Wim Kok en één voor Wouter Bos, gewoon doorgetrokken.

Maar dat neemt niet weg dat nog steeds 15% van het electoraat voor de PvdA koos. En dat veel PvdA-wethouders nog steeds een belangrijke zo niet dominante rol spelen in het lokaal bestuur. De kwaliteit van de PvdA-vertegenwoordigers heeft hierbij ongetwijfeld een belangrijke rol gespeeld. Veel PvdA-bestuurders staan immers bekend als goede, betrokken bestuurders, die goed kunnen omgaan met (veranderende) machtsverhoudingen. Tegelijkertijd moeten we vaststellen dat nog maar weinig PvdA-wethouders een landelijk profiel hebben. Het is niet vreemd dat er eigenlijk één uitzondering op die regel was, de Amsterdamse wethouder Lodewijk Asscher, die inmiddels beloond is met het ministerschap van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Opvallend aan hem was dat hij zich als enige PvdA-er profileerde op de derde agenda van veiligheid en migratie.

Daarmee houdt de PvdA dus stand op grond van bestuurlijke kwaliteiten en veel minder op grond van ideologie. Maar misschien is dat ook wel heel goed te verklaren uit het veranderend profiel van het lokaal bestuur. Met de nadruk op bestuur. De lokale politiek heeft steeds minder om hakken in de gemeente, waar het uitvoeren van Rijksbeleid de agenda tegenwoordig helemaal beheerst.

1 J.Th.J. van den Berg, Sociaal-Democratie, gemeentelijk bestuur en de vloek van de technocratie, in Frans Becker, Menno Huurenkamp (red.), Lokale politiek als laboratorium, WBS Jaarboek 2009, Den Haag, 2009, pp. 101-118.2 Zie Pieter Nieuwenhuijsen en Paul Bordewijk in Becker en Huurenkamp, 2009, pp. 19-42.

‍