De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft de coronacrisis terecht aangegrepen voor een debat over de “spanningsvolle” relatie tussen overheidsbeleid en kennis. Vooreerst is een bundel essays verschenen. Een bundel kan verrijkend zijn, afhankelijk van het niveau van de individuele bijdragen, maar een bundel geeft geen richting. Er ontbreekt een concreet advies. Ik hoop dat de RoB deze bundel laat volgen door een advies aan de regering.

De bundel laat wel zien dat er nog veel te doen is voordat er een zinnig advies ter tafel ligt. Zo moet op zijn minst stelling worden betrokken bij die ene cruciale vraag die in dit debat altijd een rol speelt: dicteert kennis het gewenste beleid of doet kennis dat juist niet? Voorbeeld: veel klimaatwetenschappers lijken  de eerste mening toegedaan. Hun onderzoek zou bewijzen dat de CO²-uitstoot snel moet afnemen. Maar “bewijst” hun onderzoek dat daadwerkelijk? Of bewijst hun onderzoek dat het klimaat verandert en dat de CO²-uitstoot door de mens daarvoor verantwoordelijk is? Naar mijn mening blijft het altijd een politieke keuze of we daar wel of niets aan moeten doen (hoe vervelend dat ook kan zijn voor het klimaat en daarmee voor de mens)?

Maar wat vindt de RoB? Helaas blijven de inleiders van de bundel hier erg vaag over. Lees mee. Ze schrijven dat de politiek zich “niet volledig achter wetenschap kan verschuilen”. Zeg maar: wetenschap dicteert het gewenste beleid niet helemaal. Daarvoor worden twee redenen aangevoerd. Ten eerste: wetenschappelijke kennis is nooit statisch en staat nooit volledig vast. Ten tweede: wetenschappelijke kennis is nooit eenduidig, omdat bijvoorbeeld niet alleen medische, maar ook sociaal-psychologische kennis beschikbaar is.

Dat zijn meer praktische dan principiële bezwaren. In feite zeggen de inleiders: kennis dicteert beleid, alleen doet zich de vervelende situatie voor dat verschillende kennisbronnen elkaar kunnen tegenspreken of dat het later toch weer anders blijkt te zijn. Dus in de ideale situatie dat de verschillende disciplines elkaar eens niet tegenspreken en wanneer we wel zo’n beetje zijn uit-onderzocht, dicteert kennis het beleid.  

Dat is in tegenspraak met wat Hans Brug in dezelfde bundel schrijft: “Op wetenschap gebaseerde kennis dicteert de beleidskeuzes niet, maar helpt wel geïnformeerde keuzes voor beleid te maken” (pag. 85). Later schrijft hij dat het bij beleid niet alleen om ‘weten’ gaat, maar ook om ‘willen’. In mijn bijdrage aan deze bundel heb ik overigens hetzelfde betoogd. Dus Brug zegt dat kennis beleid niet ‘dicteert’ en de inleiders menen dat kennis idealiter het beleid wel kan dicteren. Een opvallend verschil van mening. Het is nog opvallender dat de inleiders zich van dit fundamentele verschil van mening niet bewust lijken te zijn. Want fundamenteel is het, ook in zijn consequenties.

Kennis, onderzoek of wetenschap

Er is nog iets boeiends aan dat citaat van Brug. Hij schrijft “op wetenschap gebaseerde kennis”. Daarmee maakt hij terecht een helder onderscheid tussen wetenschap en kennis. Ook dat is opvallend omdat nagenoeg iedereen in de bundel de begrippen kennis, onderzoek en wetenschap willekeurig door elkaar heen gebruikt, alsof het synoniemen zijn. Dat lijkt me onjuist. Want het maakt nogal uit of iemand ergens kennis van heeft of wanneer iemand een onderzoeksrapport in zijn kast heeft liggen. Ja, als hij dat rapport grondig leest, kan inderdaad zijn kennis toenemen. Hij kan beter in staat zijn om (een heel klein deel van) de werkelijkheid beter te duiden. Hij kan begrijpen dat de droogte in Italië een symptoom is van de klimaatverandering en dat de mens voor die klimaatverandering verantwoordelijk is. Hij kan begrijpen waarom dat leuke restaurantje dichtgaat omdat er overal en groot tekort is aan horeca-personeel. Hij kan begrijpen dat die ene scheur in die muur van de boerderij staat voor algeheel verval door bodemdaling en kleine aardbevingen ten gevolge van aardgaswinning. Dat vermogen om feiten te duiden heb je als je dat onderzoeksrapport op een of andere manier tot je hebt genomen. Door rapporten te lezen, door deskundigen te spreken of door er gewoon een keer over gehoord te hebben.

Kennis, het vermogen om feiten te duiden, is dus wezenlijk iets anders dan onderzoek. Kennis vergaar je op basis van onderzoek. Maar ook op basis van wat je in de praktijk meemaakt. Door lang in Den Haag rond te lopen ga je dingen zien die een ander nog niet ziet. Kan je bepaalde gebeurtenissen beter duiden.

Wat is ‘duiden’ in dit verband? Ten eerste ben je in staat om te zien dat een bepaald feit niet geheel op zichzelf staat. Dat er vergelijkbare feiten zijn. Dat feiten onderdeel uitmaken van een verzameling van vergelijkbare feiten. Dat de droogte in Italië niet alleen vergelijkbaar is met droogtes elders in de wereld, maar ook samenhangt met extreme regenbuien. Allebei zijn het symptomen van de klimaatverandering. Je bent dus, ten tweede, in staat om de (wel of niet causale) relaties tussen feiten te onderkennen. En omdat je weet dat de klimaatverandering wordt veroorzaakt door CO²-uitstoot en omdat je weet dat die uitstoot nog steeds verder gaat, weet je dat die droogtes en die extreme regenval nog erger zullen worden. Je bent dus, ten derde, in staat om te duiden welke ontwikkelingen rondom het geconstateerde feit te verwachten zijn.

Kennis is dus iets anders dan onderzoek. Kennis vergaar je op basis van onderzoek (en op basis van ervaringen in de praktijk). Kennis kan ook inhouden dat je zaken herkent en weet waar je ze verder kan uitzoeken. Niet alle kennis op basis van al het onderzoek dat je hebt gelezen, hoeft in dat hoofd te worden opgeslagen.

De theorie

Om te bepalen of en hoe kennis beleid kan dicteren, is het goed om eerst nader op het begrip ‘beleid’ in te gaan. De bestuurskunde kent vele definities voor ‘beleid’. Ze hebben gemeen dat het bij beleid, bij overheidsbeleid, altijd gaat om een poging om maatschappelijke processen en interacties te beïnvloeden. Ofwel: richting te geven, of nog preciezer gezegd: maatschappelijke processen en interacties van richting te veranderen. Daaraan ten grondslag ligt altijd een keuze, een normatieve keuze. Voor welke richting kiezen we en welke richtingen wijzen we daarmee af?

Normatieve keuzes is het domein van de politiek. En bij uitstek niet van de wetenschap. Natuurlijk kunnen normatieve keuzes onderzocht worden, maar onderzoek kan niet uitwijzen welke normatieve keuzes moeten worden gemaakt. Max Weber maakte in die verband het  bekende onderscheid tussen Sein en Sollen. De wetenschap is de wereld van het Sein en niet van het Sollen.

Waarom kan onderzoek niet aantonen welke normatieve keuze de beste is? Simpel omdat er geen beste keuze is, een keuze die voor iedereen de beste keuze zou zijn. Dat is de kern van normatieve keuzes: ze zijn individueel en iedereen maakt zijn eigen keuzes.

Wetenschap streeft daarentegen naar universele kennis, kennis die voor iedereen geldig is. Om die reden is bij wetenschappelijk onderzoek betrouwbaarheid bijvoorbeeld van groot belang. Om de wetenschap verder te brengen mag het niet uitmaken wie het onderzoek heeft gedaan. Dat noemen we betrouwbaarheid. Persoonlijke meningen, opvattingen, normen mogen dus geen rol spelen. Sommigen brengen daar tegenin dat ‘waardevrij’ onderzoek niet bestaat. Daarin hebben ze gelijk. Maar dat betekent niet dat dan ook maar meteen alles is toegestaan. Voor wetenschappelijk onderzoek bestaan allemaal regels om ervoor te zorgen dat die persoonlijke waarden van de onderzoeker juist zo’n klein mogelijke rol spelen. En de uitkomsten van het onderzoek zo min mogelijk verstoren.

Als je aan de ene kant maximaal probeert om normen en waarden uit het wetenschappelijk onderzoek te weren, kan je niet aan de andere kant verwachten dat het onderzoek bewijst welke normatieve keuze de beste is. Onderzoek is daarom nooit directief. En wordt voor onderzoek geldt, geldt ook voor kennis die daarop is gebaseerd: kennis is nooit directief, kennis geeft nooit richting. Door kennis begrijp je beter hoe de feitelijke situatie is en waarom de situatie is zoals hij is. Maar kennis zegt niet wat je in die situatie moet doen. Daarmee is mijn belangrijkste argument tegen de stelling dat kennis beleid dicteert, niet pragmatisch (zoals we dat zagen bij de inleiders van de bundel), maar principieel en epistemologisch.

Weerbarstige praktijk

Toch verlaten veel beleidsmakers zich op onderzoekers en toch geven veel onderzoekers advies hoe te handelen. Van beiden is dat goed te begrijpen, maar het klopt niet. Stel dat een politicus aan een onderzoeker vraagt wat hij moet doen. Het is voor veel onderzoekers verleidelijk om op die vraag in te gaan. Als je veel onderzoek doet naar een bepaald fenomeen, is het heel waarschijnlijk dat je daarover ook een mening ontwikkelt. En te denken dat die mening uit het eigen onderzoek voortvloeit. Wat is er vervolgens aangenamer voor onderzoekers dan tegenover politici hun meningen te ventileren? Ten onrechte onder de vlag van de wetenschap. Want die meningen blijven meningen, hoe goed ze empirisch ook zijn onderbouwd.

Ook voor politici kan het heel aangenaam zijn om de adviezen van de wetenschappers op te volgen. De COVID-19-crisis gaf daarvan vele fraaie staaltjes te zien: politici die meeliften op de status van de wetenschap. Bovendien is het voor beide partijen, politici en wetenschappers, aantrekkelijk om de fabel in stand te houden dat het onderzoek bewijst dat er maar één politieke keuze mogelijk is. De wetenschapper hoeft niet toe te geven dat het om zijn eigen mening gaat en de politicus hoeft zich zelfs niet eens te verantwoorden voor zijn beleid: er was immers geen andere keuze.

Maar deze droom wordt vroeg of laat doorgeprikt. Het gaat al snel opvallen dat de ene wetenschapper iets anders adviseert dan de ander. Op zich is dat onvermijdelijk, omdat de eigen normatieve voorkeuren het eigen advies bepalen. En elke wetenschapper heeft zijn eigen voorkeuren. Maar als al die persoonlijke adviezen uit elkaar gaan lopen, is moeilijk vol te houden dat de kennis het advies ‘dicteert’. Door alle zogenaamd ‘wetenschappelijke’ adviezen, ondermijn je dus uiteindelijk het gezag van de wetenschap. En uiteindelijk schaadt dat ook de politicus, die zo graag op dat gezag wilde meeliften.

Overigens realiseren ook politici zich vaak razendsnel dat al die adviezen van wetenschappers uit persoonlijke normatieve voorkeuren voortkomen. Daarom hebben ze er ook geen moeite mee om te proberen die schijnbaar ‘wetenschappelijke’ adviezen in eigen richting bij te stellen. Ook daarvan liet COVID-19 mooie voorbeelden zien: ambtenaren van Hugo de Jonge die OMT-adviezen aanpasten aan de wensen van de minister, voordat ze naar buiten kwamen.

We kunnen deze praktijken simpel samenvatten: politisering van kennis, wetenschap en onderzoek. Vervolgens moet je niet vreemd opkijken als mensen gaan roepen dat wetenschap “ook maar een mening is”. En zelfs moet je niet verbaasd dat mensen met alternatieve feiten op de proppen komen als ze het gevoel hebben dat hun mening onvoldoende wordt gehoord.  Als avond aan avond wetenschappers hun mening ventileren als wetenschappelijke feiten, is het niet onlogisch dat mensen in alternatieve feiten gaan geloven vanuit de simpele gedachte dat alleen daarmee een ander beleid is te rechtvaardigen. Eerlijk is eerlijk, zij maken dezelfde fout als veel wetenschappers, door te denken dat de feiten het beleid dicteren. En als het beleid verkeerd is, verzin je er gewoon andere feiten bij.

Verbinding en rolvastheid

Voor alle partijen, politici, wetenschappers, burgers, complotdenkers zou het beter zijn uit te gaan van de enige juiste gedachte: kennis dicteert niet het gewenste beleid. Vervolgens is rolvastheid een groot goed, zoals Jet Bussemaker terecht opmerkte in de RoB-bundel. Onderzoekers leveren kennis aan en politici maken de politieke keuzes. Wat zou het heerlijk zijn als wetenschappers niet steeds weer onder die vlag van de wetenschap hun eigen meningen blijven geven. Laat hen een voorbeeld nemen aan Jaap van Dissel, die in zijn briefings voor de Kamer altijd heel zorgvuldig redeneerde: “Ik kan u zo goed en kwaad als het gaat vertellen wat de situatie is en wellicht kan ik iets vertellen over de te verwachten ontwikkelingen in de komende dagen, maar u, Kamer, moet de keuzes maken.” Wat zou het ook heerlijk zijn als politici niet steeds wegkruipen achter wetenschappers, maar eerlijk en invoelbaar vertellen waarom ze welke keuzes hebben gemaakt.

En natuurlijk moet daarbij de verbinding worden gezocht. Laat politici de onderzoekers blijven bevragen: “Als ik dit zou willen bereiken, wat zou ik dan het beste kunnen doen?” En laat  onderzoekers de politici blijven bevragen aan welke kennis ze het meeste behoefte hebben om het beleid het beste te kunnen onderbouwen. Verbinding zoeken vanuit helder omschreven rollen werkt uiteindelijk het beste. En voorkomt dat zowel het gezag van de overheid als het gezag van de wetenschap door de politisering van de wetenschap onderuit wordt gehaald.

‍