Column uitgesproken bij het afscheid van Frans Leeuw als directeur van het WODC, 12 december 2018

Nieuwsuur. Bas Haan. WODC. Een klokkenluidster. En drie onderzoeksrapporten. Het zij zo. Niet de casus is interessant, maar de vraag waarom hij interessant wordt gevonden. Daarvoor moet je het frame analyseren waarin het debat wordt gevoerd. Ik zeg er maar meteen bij: het dubieuze frame waarmee in het publieke debat naar die explosieve combi onderzoek en beleid wordt gekeken.

Mag ik het frame proberen samen te vatten: (1) het beleid is gebaat bij onderzoek, (2) het beleid is nog meer gebaat bij onafhankelijk onderzoek, (3) ambtenaren doen er alles aan om goed onderzoek te demonteren om hun minister uit de wind te houden, (4) daarmee onthouden ze de samenleving goed beleid. Samengevat: we hebben hier te maken met  een ongelijke strijd tussen betrouwbare onderzoekers en slinkse ambtenaren, die vooral te koste gaat van de samenleving.

Ik zei al: ik vind het een dubieus frame. En dat blijkt ook wel uit mijn verwoording. Waarom is het frame op minst onjuist? Laat ik proberen het te ontrafelen. En laat ik daarbij wat objectiever te werk gaan en me beperken tot twee premissen: (1) onderzoek is goed voor beleid en (2) met name onafhankelijk onderzoek is goed voor beleid.

Is het waar dat onderzoek goed is voor beleid? Hoe groot is het belang van onderzoek voor beleid? Natuurlijk: groot. Beleidsmakers die zich baseren op een ongefundeerd beeld van de samenleving zullen slechts bij toeval succes hebben. Met fact-free politics kom je uiteindelijk nergens. Maar met alleen onderzoek kom je ook nergens. Aan onderzoek heb je niet genoeg om een land te regeren. Ik ben geen voorstander van een technocratie. Democratisch bestuur vergt altijd een politieke afweging. Onderzoek bewijst namelijk nooit wat we moeten doen. Onderzoek levert feiten op en verbanden, maar daarmee is nog niet gezegd wat we met die nieuwe feiten en verbanden moeten doen. Politici en ambtenaren moeten dus niet op afstand worden gehouden, nee, we hebben hen nodig om de politieke afweging te maken of de nieuwe feiten ook een nieuw beleid rechtvaardigen. Alleen weten + willen geeft nieuw beleid.

Het is dus een raar idee om de conclusies van het onderzoek voor zich zelf te laten spreken en ambtenaren op afstand te houden. Wie maakt dan de vertaling van onderzoek naar beleid? Of moet die vertaling impliciet (of zelfs expliciet) worden gemaakt door de onderzoekers? Sorry, maar dat vind ik een rare rolverdeling in een democratische rechtsstaat.

Dat roept de vraag op: wanneer wordt een onderzoek optimaal benut? Als voor iedereen helder is dat onderzoek nooit bewijst wat je moet doen. Laat ik een extreem voorbeeld geven. Stel dat onderzoek aantoont dat het gevoerde drugsbeleid niet effectief is. Zelfs in dat geval is niet wetenschappelijk bewezen dat we behoefte hebben aan een ander drugsbeleid. Of beleid effectief moet zijn, is immers een politieke keuze. Vergeet ook niet dat het drugsbeleid al jaren onbegrijpelijk is. Bovendien kan de minister op goede gronden blijven hopen dat het ooit beter wordt, ook als hij niks doet. Maar het kan ook zijn dat de minister heel weloverwogen besluit om zijn beleid voort te zetten omdat het onderzoek voor hem aantoont dat het drugsbeleid symbolisch beleid is en dat is iets wat de politiek al jaren wil.

Daarmee kunnen we dus vaststellen dat onderzoek optimaal wordt benut als de beleidsmaker de resultaten van het onderzoek in den brede in zijn overwegingen meeneemt. Op voorwaarde overigens dat de kwaliteit van het onderzoek dat rechtvaardigt. We kunnen het ook anders formuleren: een minister moet achteraf nooit kunnen zeggen dat hij voor een ander beleid had gekozen als hij de uitkomsten van een bepaald onderzoek wel had gekend. Ja, zo groot is het belang van onderzoek. En, ja, meer hoeft het beleid niet te doen.

Dan de volgende premisse: met name onafhankelijk onderzoek is goed voor beleid. Natuurlijk haast ik mij deze premisse te onderschrijven. Niemand heeft er iets aan als de beleidsmakers de uitkomsten van onderzoek willen voorschrijven. We doen immers onderzoek om te ontdekken hoe dingen werkelijk in elkaar steken. En als we vooraf denken dat al te weten, heeft het doen van onderzoek weinig zin. En toch valt ook op deze brede premisse nog veel af te dingen.

Ten eerste heb ik het niet op met onafhankelijke wetenschappers die aan hun kennis van de materie het recht ontlenen om beleidsmakers voor te schrijven hoe ze moeten handelen. Natuurlijk, ook onderzoekers hebben als burger het recht om hun mening kenbaar te maken, zoals dat ook geldt voor pomphouders, accountants, drugsdealers en uitsmijters. Maar elke suggestie dat het eigen onderzoek de eigen mening als de juiste heeft bewezen, is onjuist. Hoogstens heeft het eigen onderzoek de onderzoeker verder gesterkt in zijn mening. En dat laatste roept meteen vragen op over de onafhankelijkheid van zijn onderzoek.

Ten tweede heeft onderzoek ‘ten behoeve van beleid’ vooral belang als de vraagstelling goed aansluit bij het werk en het denken van de beleidsmakers. Ik weet dat ambtenaren niet erg vaardig zijn in het formuleren van need-to-know kennisvragen. Maar dat geeft onderzoekers geen vrijbrief om geheel hun eigen nieuwsgierigheid te volgen. Laat duidelijk zijn: ik spreek hier over onderzoekers die met de belastinggeld worden betaald om bij te dragen aan een beter beleid. De vraagstelling van dat soort beleidsonderzoek moet aansluiten bij de behoeften van het beleid. Het woord onafhankelijk is hier dan ook misplaatst. En dan kunnen we daarna nog wel eens bezien hoe we die behoeften van het beleid op het spoor moeten komen.  

Ten derde vraag ik me af waarom de ambtenaren niet een zekere invloed zouden mogen hebben op de voortgang en de ontwikkeling van het onderzoek. Veel onderzoekers overschrijden alle denkbare termijnen en veel onderzoekers blijken achteraf een andere vraag te hebben beantwoord dan de beleidsmakers vooraf hadden geformuleerd. Tast het de fundamentele onafhankelijkheid van de onderzoeker aan als de beleidsmaker daarop mag wijzen? Zo ja, dan lijkt me dat juist.

Ten vierde mag het, op het eerste gezicht, onwenselijk lijken dat de beleidsmakers zich bezighouden met de formulering van de conclusies van het onderzoek. Zeker. Er mag niets worden bijgekleurd, zeker niet als de minister bang is voor de uitkomsten van onderzoek. Bange ministers moeten overigens sowieso worden opgesloten. Maar de relevantie van een onderzoek kan er wel baat bij hebben als de auteurs voor afronding van het onderzoek een goed gesprek voeren met de beleidsmakers over het belang en de positie van het onderzoek. Enige jaren geleden kwam ik nog in de samenvatting van een SCP-rapport allerlei p-waarden en significatie-niveaus tegen. Wat zou het mooi zijn geweest als een ambtenaar tevoren had gezegd dat die gegevens voor de lezer niet zo relevant zouden zijn.

Ten slotte: in mijn eerste jaar sociologie leerde ik al dat waardevrij onderzoek niet bestaat. Hoe serieus onderzoekers zich ook houden aan wetenschappelijker criteria of hoeveel protocollen onderzoeksinstituten ook hebben, onafhankelijk onderzoek bestaat niet. Dit simpele gegeven is al in strijd met het frame dat de onderzoekers de goed guys zijn en de ambtenaren, zoals altijd, de bad guys. Niets menselijks is ook onderzoekers vreemd. En waarom zouden beleidsmakers de onderzoekers daarop niet mogen wijzen?

Op dat hele frame valt dus nog wel iets af te dingen. En dat moet ook, want anders zouden we nog gaan geloven in een strijd tussen onderzoekers en ambtenaren om een beter bestaan. Die strijd moet er niet zijn. Onderzoek kan alleen een belangrijke rol spelen bij de beleidsvorming als de afstand tussen onderzoekers en beleidsmakers kleiner wordt. Als beide partijen nog meer de verbinding gaan zoeken. Die verbinding kan alleen tot stand komen met respect voor elkaars rol én met rolvastheid. Dus onderzoekers moeten zich vrij voelen om hun eigen conclusies te trekken en beleidsmakers moeten zelf kunnen bepalen welke betekenis een onderzoek moet hebben voor het beleid. Maar tegelijkertijd moet niet scheiding van onderzoek en beleid het parool zijn, maar verbinding. Alleen dan vergroten we de kans dat onderzoek echt bijdraagt aan een beter beleid. Aan een helder frame van heilige onderzoekers en slinkse ambtenaren hebben we in ieder geval niets.

[later opgenomen in: WODC, Beestachtig goed, Den Haag, 2018, pp. 67-70]

‍