“Kennislacunes brengen de overheid in de problemen. […] Het lukt niet goed om ervoor te zorgen dat het overheidsbeleid goed geïnformeerd is door kennis. Nederland mist zo mogelijkheden voor effectiever beleid en een betere publieke dienstverlening.”

Het zijn harde woorden van de Adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie (AWTI) in het recente rapport Rijk aan kennis, naar een herwaardering van kennis en expertise in beleid en politiek (februari 2021). Ik ben blij met dit advies van dit belangrijke adviesorgaan. Maar het is tegelijkertijd een te gemakkelijk advies.

Ik ben blij: eindelijk weer eens een rapport waarin helder wordt uitgelegd waarom kennis belangrijk is voor de overheid. Namelijk, je moet eerst het probleem doorgronden wat je op wilt lossen. En daarna moet je weten welk vaccin tegen het probleem werkt. Ik ben blij dat de AWTI schrijft dat de departementen onvoldoende inhoudelijke expertise hebben, dat er binnen de departementen steeds minder aandacht is voor kennis, dat het te weinig lukt om een brug te slaan tussen kennis en beleid en dat er binnen de departementen te weinig tijd is voor kennistaken.

Ik ben blij met het advies van de AWTI om de kennisbasis van departementen te versterken en om de inhoudelijke experts meer te koesteren. Maar toch is het een te gemakkelijk advies. Op een vijftal punten.

Ten eerste wordt het advies nauwelijks onderbouwd. Het rapport lijkt vooral te zijn gebaseerd op ‘van horen zeggen’. En op enkele voorbeelden. Zo wordt gewezen op de gebrekkige kennisbenutting in de aanpak van de COVID-19 crisis. “Er is sprake van een trage reactie op kennis en onderbenutting van expertise”, zo schrijft de AWTI. Als ik dat lees, heb ik geloof ik iets gemist. Vanaf de eerste dag was er een OMT, vanaf de eerste dag gaf Jaap van Dissel briefings in het Catshuis en in de Tweede Kamer en vanaf de eerste dag waren honderden wetenschappers bij het RIVM bezig om het kabinetsbeleid te ondersteunen. Dat is geen gebrekkige en trage kennisbenutting, dat leek eerder op een overreactie. Ik denk dat er vooral twee andere dingen zijn misgegaan. Het kabinet leunde te veel op virologische kennis en op medische kennis in het algemeen en leek te weinig aandacht te hebben voor economische en sociaal-wetenschappelijke kennis. En: het kabinet leek zich de wet te laten voorschrijven door de wetenschappers en nam te weinig ruimte voor een eigen politieke afweging.

Ten tweede laat COVID-19 heel mooi zien dat de kennis over het virus, zeker in het begin, nog maar heel minimaal was. Dat staat haaks op de suggestie van de AWTI dat beleid in alle gevallen effectiever wordt naarmate er meer kennis wordt aangedragen. Het AWTI lijkt een blinde vlek te hebben voor al die situaties waarin nauwelijks kennis voor handen is voor een overheid die beleid wil voeren. Zo baseert de overheid zich in Groningen al jaren krampachtig op voorspellingen van de NAM over de kans op nieuwe aardbevingen, terwijl we nauwelijks weten wat er in de Groningse ondergrond aan de hand is. Dat is geen kwestie van te weinig kennisbenutting, dat is een kwestie van overbenutting van hele magere kennis. En wat weten we eigenlijk van de reactie van burgers op overheidsmaatregelen (avondklok)? Natuurlijk zijn er goede voorbeelden van het tegendeel (te weinig benutting van goede kennis), maar ook heel vaak zien we politici als het politiek ingewikkeld wordt zich verschuilen achter onderzoek, hoe zwak dat onderzoek soms ook is.

Ten derde stelt de AWTI voor om kennis meer ‘gestructureerd’ te benutten in het beleidsproces. De Raad schrijft: “De wijze waarop kennisbenutting in beleid nu tot stand komt, is nog te weinig gestructureerd. Een gestructureerde aanpak omvat instrumenten en stappen in het beleidsproces die leiden tot meer kennisbenutting en een goed gebruik van kennis. […] In de huidige situatie ontbreekt met name systematische aandacht voor enkele belangrijke tussenstappen van kennis naar beleid.” Daarbij baseert de Raad zich op een wel heel naïef en rationeel model van beleidsvorming. Zeg maar: er is een probleem, we doen onderzoek naar dat probleem, we kijken welke handelingsperspectieven er zijn en de politiek kiest voor welk handelingsperspectief we gaan. Ja, zo leggen we het ook wel eens uit aan eerstejaars studenten bestuurskunde. Maar we zeggen er dan wel meteen bij dat veel politieke besluiten op een heel andere manier tot stand komen. Vaak is de kennis er namelijk al lang, is de oplossing ook al lang bekend, maar durven de politici het nog niet aan omdat er te weinig draagvlak is in de samenleving. Om die reden talmen we zo tergend lang met een verstandig klimaatbeleid!

Een gestructureerde aanpak is nooit weg, maar we willen toch geen nieuwe kennismanagementsystemen en andere bureaucratie om te weten welke kennis we in huis hebben? Nee, het is veel belangrijker om die cultuur op te ruimen waarin alleen nog maar oog is voor processen en voor het overeind houden van de minister en waarin over de inhoud nog maar nauwelijks wordt gesproken (vaak omdat de betrokkenen van de inhoud geen weet hebben). En daarbij is het helemaal niet erg dat mensen na 7 jaar eens naar elders verhuizen. Want als je werkelijk geïnteresseerd bent moet je je in een half jaar toch een nieuw beleidsveld eigen kunnen maken. Het echte probleem is dat de meeste leden van die 7-jaars-carroussel niet meer inhoudelijk geïnteresseerd zijn.

Ten vierde wekt het rapport van de AWTI de onjuiste indruk dat op departementen kennis is ingeruild voor politieke sensitiviteit. Laat duidelijk zijn dat je voor goed beleid beide nodig hebt. Je moet gelijk hebben en je moet gelijk krijgen. Maar als je de COVID-crisis goed bekijkt valt niet alleen op dat op VWS de inhoudelijke expertise ontbrak, maar ook een echt gevoel voor politiek. Mondkapjes bestellen bij Sywert van Lienden om de minister te beschermen tegen aanvallen via social media, getuigt maar van een hele beperkte politieke sensitiviteit. En al helemaal niet van een gedegen gevoel voor de democratische rechtsstaat. Was er op departementen maar werkelijk sprake van echte politieke sensitiviteit!

Maar misschien ligt mijn belangrijkste bezwaar bij het rapport wel bij de kern: wat is namelijk ‘kennis’? Zoals goede wetenschappers betaamt geeft de De AWTI een definitie. Maar deze definitie haalt zoveel overhoop én gooit zoveel op één hoop, dat de bruikbaarheid omgekeerd evenredig is met het aantal gebruikte woorden. De definitie wordt in het eigen advies dan ook niet gebruikt. In de tekst lijkt kennis eerder synoniem met ‘wetenschap’ en vooral met wetenschappelijk onderzoek. Terwijl iemand kennis nu juist heeft op grond van wetenschappelijk onderzoek (en generaliseerbare praktijkervaringen). Als je ergens kennis van hebt, stelt die kennis je in staat om de feiten beter te duiden en te begrijpen. Jaap van Dissel toonde steeds weer een groot vermogen om de nieuwe feiten voor ons te duiden. En dat vermogen noem ik graag kennis.

Als we het daarover eens zouden kunnen zijn (quod non) weten we dat departementen niet zelf onderzoek hoeven te doen, om wel veel kennis in huis te kunnen hebben. Als ze maar experts hebben (expertise) om op basis van bestaand onderzoek de feiten te kunnen duiden. En als ze maar experts hebben die weten welk onderzoek voorhanden is.

Van dat onderscheid tussen onderzoek en kennis kunnen departementen veel leren. (En wellicht ook de AWTI. ) Want als departementen moeite hebben om de feiten te duiden is immers altijd de eerste reflex: we zetten een onderzoek uit. Terwijl ze alleen maar iemand hoeven te vinden die wel de kennis heeft om te begrijpen wat er aan de hand is. Die het vermogen heeft om de feiten echt te duiden.

‍