1 Inleiding

Ruimte is (net als geld) eindig, zeker in een klein en dichtbevolkt land als Nederland. Zo zijn er altijd meer ruimtelijke wensen dan er vervuld kunnen worden. Deze wensen (belangen) moeten tegen elkaar worden afgewogen. In de moderne staat bestaan daarvoor twee verdeelmechanismen: hiërarchie (overheid) en markt.

In de tijd van de verzorgingsstaat werd voor de verdeling van de ruimte primair gedacht aan de overheid, die redenerend vanuit publieke belangen de verschillende ruimteclaims moest afwegen. Vanwege het grondrecht op wonen wordt werd de voorkeur gegeven aan nieuwe woningen boven de landbouw.  Vanwege het belang van volledige werkgelegenheid kregen industrieterreinen soms voorrang boven de natuur. Etc. Dit systeem werkt alleen als duidelijk is wie (democratisch gelegitimeerd) de keuzes mag maken en als iedereen aan de genomen besluiten gehouden is.

Let wel, ook zonder overheid wordt de strijd tussen ruimteclaims beslecht, zij het op een andere wijze. Omdat de eigenaar in die situatie geheel vrij is in het gebruik van zijn grond, wordt de grondmarkt bepalend voor het afwegen van ruimteclaims. Vraag, aanbod en het prijsmechanisme bepalen de uiteindelijke ruimtelijk functie. Grondprijzen worden bepaald door het rendement dat de grond de eigenaar oplevert.  Als het bouwen van huizen meer rendement oplevert dan het telen van aardappelen, zal de bouwer meer betalen dan de boer en zal grond een woonfunctie krijgen. Maar waar weinig behoefte bestaat om te wonen, zal de boer meer willen betalen dan de bouwer en zal de grond een agrarische functie hebben of behouden. Dus de ruimtelijke functie met het hoogste rendement wint.

Deze beschrijving is niet alleen schetsmatig, maar ook ideaaltypisch: in de praktijk zien we vooral mengvormen. De overheid plant bijvoorbeeld vooral woningen daar waar ze goed verkoopbaar zijn. Ook als publieke belangen een andere plek zouden suggereren. En projectontwikkelaars nemen grondposities in waar de overheid nieuwbouwwijken plant.

Niettemin zijn er geen andere verdeelmechanismen (als we ervan uitgaan dat in de moderne tijd het geweldsmiddel niet meer geëigend is om grond toe te eigenen). Deze opmerking is niet geheel overbodig aangezien je ook wel hoort dat de overheid in samenwerking met burgers en andere maatschappelijke partijen de ruimte moet ordenen. Maar de uiteindelijke bestemming kan alleen door de overheid of door de eigenaar wordt bepaald, en niet door klimaattafels, buurtcomité’s of welke maatschappelijke partij dan ook.

2 De verschuivende rol van de overheid in de ruimtelijke ordening

Bij de wederopbouw na WO II koos Nederland nadrukkelijk voor een centrale rol van de overheid bij de inrichting van de ruimte. In de bestemmingsplannen (conform de Wet op de Ruimtelijke Ordening uit 1965) werden de keuzen van de lokale overheid voor de burgers bindend vastgelegd. En gemeenten waren gebonden aan hogere plannen. Daardoor hadden de nationale Nota’s over de Ruimtelijke Ordening (nationale visies op de gewenste ruimtelijke ordening) grote betekenis voor de inrichting van het land. In de jaren 70 werd  de suburbanisatie gebundeld door groeikernen te ontwikkelen, in de jaren 90 werden stedelijke uitbreidingen (Vinex) in de directe nabijheid van stedelijke centra gerealiseerd. Er werden dus belangen afgewogen (op grond van een integrale visie op de ruimtelijke inrichting van Nederland) en er was doorzettingsmacht.

Ik zie in de recente geschiedenis drie momenten waarop het model van de nationale ruimtelijke ordening geleidelijk is verwaterd en uiteindelijk bijna geheel is verdwenen. Oorspronkelijk noemden we ruimtelijk beleid met reden ‘facet-beleid’. Facetbeleid oversteeg sectoraal beleid. De sectoren vertegenwoordigden de verschillende maatschappelijk belangen: landbouw, wonen, industrie, natuur, erfgoed, vervoer, etc.). Onderling vochten zij om ‘geld’ en ‘ruimte’. De minister van Financiën beslechtte het conflict over geld en de minister van Ruimtelijke ordening het conflict over de ruimte. De eerst vanuit een bepaalde visie op de overheidsfinanciën en op de economische ontwikkeling van het land, de tweede vanuit een bredere ruimtelijke visie, waarin het belang van economische groei en het belang van sociale rechtvaardigheid altijd een dominante rol speelden. Gaandeweg is dat idee van een overkoepelende ruimtelijke visie verlaten. De sectoren begonnen onderling de ruimte te verdelen, waarbij het recht van de sterkste opgeld deed. En de Ruimtelijke Ordening werd steeds meer een eigen sector die zich bekommerde om ‘ruimtelijke kwaliteit’. De uitkomst van de machtsstrijd tussen de sectoren moest er wel een beetje leuk uit zien. Het was de tijd waarin minister Cramer zich zorgen maakte over ‘Mooi Nederland’ en over ‘snelweg-panorama’s.

Met name minister Dekker is verantwoordelijk geweest voor de volgende ondermijning van de nationale ruimtelijke ordening. De Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening werd vervangen door de Nota Ruimte. Een heel dik boekwerk, maar eigenlijk was het in twee zinnen samen te vatten. “Centraal wat centraal moet, lokaal wat lokaal kan”. En: “Centraal hoeft er eigenlijk niks.” Want ondanks die mooi eerste zin, werd de nationale ruimtelijke ordening nooit verder ingevuld. Volgende regeerakkoorden vermeldden dan ook doodleuk dat er geen ‘nationale ruimtelijke ordening’ meer was. Het argument was simpel: de ruimte kan veel beter door de gemeenten worden ingericht. Het is immers hun ‘leefomgeving’. Maar in feite ging het om een veel politieker statement: bij de ruimtelijke ontwikkeling moest vooral de markt zijn werk doen. Dat paste veel beter bij de neoliberale tijdgeest, paste veel beter bij een VVD-minister en paste veel beter bij de afkeer bij velen van het maakbaarheidsdenken van ‘links’ waarvan de ruimtelijke ordening lange tijd het icoon is geweest.

Daarmee lag de bal bij de lagere overheden. Maar daar is hij niet blijven liggen. In het laatste decennium is het denken in termen van decentralisatie namelijk nog verder doorgeschoten. Zoals de samenvatting van de Nationale Omgevingsvisie vermeldt: “Het combineren van al die opgaven vraagt een nieuwe manier van werken. Niet van bovenaf opgelegd, maar in goede samenwerking tussen overheden, bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en burgers.” Ook binnen gemeenten kan je dit soort geluiden vaak opvangen. Het lijkt alsof het bij het verdelen van de ruimte niet meer om gaat het beslechten van belangenconflicten te aanzien van de ruimte maar om ‘samenwerking’. Maar, zoals gezegd, ‘samenwerking’ is geen verdeelmechanisme. Of het bestemmingsplan bepaalt de ruimtelijke functie, of de eigenaar.

3 De praktijk van de ruimtelijke ordening

Natuurlijk is ruimtelijke ordening, zelfs in de topjaren 60, in de realiteit nooit de top-down-planning geweest die het model suggereerde. Gemeenten onttrokken zich soms aan nationale plannen en gemeenten gaven bouwvergunningen af in strijd met hun eigen bestemmingsplan. Maar dat laat onverlet dat de overheid erin slaagde om het landschap op veel plaatsen open te houden en om de ongebreidelde suburbanisatie zoals we die andere landen hebben gezien, te voorkomen. Dat was overigens minder het succes van ‘toelatingsplanologie’ via de bestemmingsplannen dan van actieve ‘ontwikkelingsplanologie’. Het nadeel van bestemmingsplannen is immers dat wordt beschreven welke ruimtelijke functies waar zijn toegestaan, maar dat niemand wordt verplicht om die functies daadwerkelijk te realiseren.

In de ontwikkelingsplanologie gaat de overheid zelf aan de slag, vooral door verandering of behoud te financieren. Zo is het scherpe onderscheid tussen stad en land, zo kenmerkend voor het Nederlandse landschap, vooral te danken aan twee zogenaamde ‘meekoppelende’ belangen: volkshuisvesting en landbouw. De vele subsidies voor woningbouw en landbouw hebben lange tijd het gezicht van het Nederlandse landschap bepaald. De rijksoverheid heeft jaren lang vele miljarden besteed aan de nieuwbouw van woningen. In de jaren 10 verdwenen de twee laatste grote subsidiestromen: de BLS en de ISV (het Besluit Locatiegebonden Subsidies en het Investeringsfonds Stedelijke Vernieuwing). Vele miljarden zijn gepompt in de nieuwe groeikernen, met vele miljarden overheidsgeld zijn de Vinex-locaties van de grond gekomen. De landbouw werd al die jaren financieel gesteund vanuit Brussel. En door de landbouw overeind te houden, bleef het landschap open. Met al dat geld werd de ruimtelijke inrichting in belangrijke mate gestuurd.

Bij het behoud van de natuur gaat het meestal niet om regels of financiering, maar om eigendom (van partijen die het behoud van de natuur als hoofddoel hebben). Denk aan Natuurmonumenten, provinciale landschappen en Staatsbosbeheer. Hier is dus vooral het marktmechanisme bepalend voor de ruimtelijke functie. Waarbij de overheid één van de marktpartijen is (via Staatsbosbeheer).

Het verbaast niet dat de sturing door middel van geld dezelfde ontwikkeling te zien geeft als de ontwikkeling van het juridisch kader. Ook de financiële ondersteuning van de ruimtelijke ordening is steeds verder afgebouwd. In 2020 wordt slechts bij toeval met enkele miljoenen gestrooid om segregatie van oude stadswijken tegen te gaan. Het Rijk belijdt tegenwoordig de ruimtelijke ordening nog slechts met de mond. De gemeenten kunnen zonder steun van het Rijk vooral volgen. De markt heeft voorlopig duidelijk gewonnen.

4 Steden als brandpunt van ruimtelijke ontwikkeling

Steden zijn al eeuwen het brandpunt van de economie. Agglomeratievoordelen leiden tot specialisatie en innovatie. Toch zijn er in de geschiedenis ook fasen geweest waarin de agglomeratienadelen van de steden de voordelen overstegen. Krimp van de steden was het logische gevolg. Vanaf de jaren 60 van de vorige eeuw hebben we zo’n ontwikkeling gezien. De steden vervuilden door de industrie. De steden waren verpauperd door de oorlog. En de auto bood veel mensen de mogelijkheid om buiten de stad te gaan wonen. Opvallend ondersteunde het overheidsbeleid die ontwikkeling door de bouw van new towns (of groeikernen). Daarmee werd de ongebreidelde suburbanisatie effectief tegengegaan. Maar daarmee werd ook de uitholling van de steden ondersteund. Steden zonder groeikernen in de (directe) omgeving zijn namelijk nauwelijks in inwonertal achteruitgegaan.

Inmiddels zijn de steden hun belangrijkste agglomeratienadeel weer kwijtgeraakt: de vervuilende industrie. De industriële economie heeft in veel steden plaatsgemaakt voor een diensteneconomie, die in het teken staat van kennis. En de maakindustrie die resteert wordt al niet door stank maar door kennis gekenmerkt . Volgens veel wetenschappers is in die nieuwe kenniseconomie het face to face contact tussen kenniswerkers cruciaal voor innovatie. Bedrijven zijn bovendien veel minder gebonden aan plekken waar ze hun grondstoffen konden aanvoeren en hun producten konden afvoeren. Zo zijn vooral steden met veel kenniswerkers populair geworden voor bedrijven. Vaak wordt de stelling verkondigd dat ‘wonen volgt werken’ is vervangen door ‘werken volgt wonen’.  Mensen verhuizen niet meer naar de bedrijven waar ze werk kunnen vinden, maar bedrijven vestigen zich in de buurt van de mensen waaraan ze behoefte hebben. De werkelijkheid is complexer. Want ook bedrijven trekken naar andere bedrijven. Succes kenmerkt zich door een vliegwiel: kennisintensieve bedrijven en kenniswerkers clusteren vooral in de populaire steden. En populaire steden zijn vaak historische steden met veel voorzieningen. Ook is de interactie met universiteiten van groot belang. TUe werkt bijvoorbeeld nauw samen met de High Tech Campus. En de grote universiteiten van Amsterdam en Utrecht leveren elk jaar weer veel nieuwe jonge kenniswerkers af, die in die brandpunten van de economie gemakkelijk een baan kunnen vinden.

De rijksoverheid heeft deze ontwikkeling eerst nog proberen te begeleiden door het Vinex-beleid. In de directe nabijheid van steden werden nieuwe wijken aangelegd. Daaraan bleek grote behoefte te bestaan, hoewel de wijken vaak een wat saaie naam hebben voor degenen die liever in de dure panden aan de grachten wonen. Maar de Vinex was de laatste klaroenstoot van de overheid. Daarna is, zeker op landelijk niveau de ruimtelijk ordening geruisloos verdwenen.

Wat overbleef was de trek naar de stad, die sterk door de markt werd gedreven. Daarbij was kapitaalkracht een belangrijke factor. Het zijn de hogeropgeleiden en de hogere inkomens die zich graag in de steden of in de directe omgeving daarvan vestigen. Ze zijn daarbij selectief. Sommige steden blijven achter (omdat ze minder aantrekkelijk zijn), sommige landsdelen blijven achter of krimpen zelfs (omdat er weinig kenniswerkers wonen).

Het mag niet onvermeld blijven dat de trek naar de Nederlandse steden wel werd versneld door de belastingwetgeving. Nederlandse steden zijn in trek bij bedrijven omdat Nederland een zeer mild belastingregime heeft voor (internationale) bedrijven. Dat is geen ruimtelijk beleid, maar dat is wel ruimtelijke ordening als neven-effect van ander beleid.

Er is een laatste factor waardoor veel steden veel drukker zijn geworden in de laatste decennia: het toerisme. Heel veel zaken waar kenniswerkers op afkomen, zijn ook aantrekkelijk voor toeristen. Zo is er bijzondere relatie tussen de trek naar de stad van de kenniseconomie en het toerisme. Kenniswerkers én toeristen zijn op zoek naar de consumer-city. En er is niet alleen een relatie, de drukte van de één wordt ook nog eens door de drukte van de ander versterkt. Overigens heeft toerisme alles met de welvaart te maken. Hoe groter de economische voorspoed hoe meer toeristen er wereldwijd zijn. De overheid zou hier via het reguleren van het vliegverkeer kunnen optreden, maar is daartoe nog steeds niet genegen.

5 Disbalans tussen overheid en markt in de stad

Vijf jaar geleden heerste er nog een juichstemming in veel steden. Zelfs bij de achterblijvers zag men zoveel positieve ontwikkelingen dat men zich graag spiegelde aan de echte succes-steden: Amsterdam, Utrecht, Eindhoven. Die positieve stemming vlakt af, omdat zich met het succes van de steden vervelende neven-effecten beginnen af te tekenen. Agglomeratienadelen beginnen op te spelen. Het meest zichtbaar is de enorme toename van het toerisme in Amsterdam. In de binnenstad van Amsterdam wordt inmiddels 1 op de 7 huizen regelmatig via Airbnb verhuurd.

Maar veel fundamenteler zijn de processen van gentrificatie en segregatie. Gemengde wijken, of zelfs arme wijken, worden in redelijk korte tijd overgenomen voor kapitaalkrachtigen. De huizenprijzen doen hier hun werk. Omdat veel mensen in de stad willen wonen, stijgen de huizenprijzen. Op een gegeven moment zijn huizen niet meer betaalbaar voor de oorspronkelijke bewoners van de wijk. De nieuwen kenniswerkers met hun hogere inkomens nemen de wijk over. Dat proces is zelfversterkend, omdat een wijk aantrekkelijker wordt naarmate er meer hogere inkomens wonen. De voorzieningen passen zich aan, het onderwijs wordt beter etc.

Het is niet verwonderlijk dat veel gemeentebesturen aanvankelijk zeer positief waren over gentrificatie. Maar daarbij werd soms te gemakkelijk vergeten dat door gentrificatie voor de oorspronkelijke inwoners geen plaats meer was. Veel belangrijker: gentrificatie van bepaalde wijken stimuleert segregatie van de stad. Het onderscheid tussen arme en rijke buurten, tussen kansarm en kansrijk wordt scherper. Deze segregatie houdt geen stand bij de gemeentegrenzen. Sommige randgemeenten, vooral de voormalige groeikernen, zien minder hogere inkomens en meer lagere inkomens naar zich toe komen.

Wie op nog grotere schaal kijkt ziet dat bevolkingskrimp in Nederland tegenwoordig in perifere gebieden een normaal verschijnsel is geworden. Terwijl de groei van Nederland als geheel geenszins tot stilstand is gekomen, krimpt de periferie tegenwoordig. Dat heeft iets te maken met de aard van de groei die vooral door de immigratie wordt bepaald. En immigranten zetten meestal in de grote steden hun eerste stappen in hun nieuwe land. Maar de krimp heeft ook iets te maken met het wegvallen van beleid. In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog werd de regionale economie fors ondersteund. En onderdelen van de rijksdienst werden naar de periferie van het land overgeplaatst. Daarvan is momenteel geen sprake meer.

Het voorbeeld laat goed zien dat de overheid én de markt de ruimte ordenen. Soms is de één meer aan zet, soms de ander. In de verzorgingsstaat lag het accent meer bij de overheid, in het neoliberale tijdperk meer bij de markt. In de ruimtelijke ordening is momenteel nog niet te merken dat het neoliberale geloof zijn beste tijd heeft gehad. Wél in het debat over de ruimtelijke ordening. Daar hoor je steeds vaker dat het weer tijd is voor een nieuw elan voor een (nationale) ruimtelijke ordening. Zie onder andere het overtuigende rapport van Denkwerk (Klein land, grote keuzes) over ruimtelijke ordening.

Persoonlijk meen ik ook dat overheid en markt in de ruimtelijke ordening momenteel in disbalans zijn. Het Rijk denkt alleen nog maar na en laat na om te doen. De gemeenten proberen wel om de markt bij te sturen, maar kunnen dat niet zonder de steun van de Rijksoverheid. Zo nemen steden zich wel voor om meer sociale huurwoningen te bouwen, om de segregatie in de stad tegen te gaan. Amsterdam zet bijvoorbeeld in op minimaal 40% sociale woningbouw in de komende jaren. Maar het is de vraag hoe succesvol dit beleid kan zijn als de corporaties onvoldoende kunnen bouwen omdat hun winsten door het rijk worden afgeroomd (verhuurdersheffing) en als de rijksoverheid geen geld ter beschikking stelt om de nieuwbouw van woningen in de steden te ondersteunen.  Als er aan de onderkant te weinig wordt gebouwd, zal de druk aan de bovenkant alleen maar toenemen.

Eenzelfde beeld zien we bij de aanpak van zwakke wijken. Gemeenten zouden graag goedkope woningen slopen om ze te vervangen door woningen voor middeninkomens. Maar geld daarvoor is slechts incidenteel en in zeer geringe mate beschikbaar. En met weinig geld zal de menging van zwakke wijken niet van de grond komen. Het enige dat met kleine ingrepen meestal wordt versterkt is het waterbedeffect: de kansarmen stromen door naar slechte wijken die niet worden aangepakt. Ook hier is de markt de overheid vaak te slim af, omdat overheid en markt in disbalans zijn in de ruimtelijke ordening.

6 Naar een conclusie

De ruimte wordt permanent geordend, of beter: herordend. Door de overheid en door de markt. De overheid ordent met regels en met geld, de markt alleen met geld. De regels van de overheid zijn alleen bindend voor burgers in geval de gemeentelijke bestemmingsplannen. Maar bestemmingsplannen dwingen geen verandering af, ze conserveren datgene wat er is en nodigen uit om tot verandering te komen. En ook het conserveren middels bestemmingsplannen is in de praktijk veel minder dwingend dan de wet suggereert. Eigendom en subsidiëren zijn voor de overheid veel effectievere manieren om de ruimte te ordenen. Eigendom kan een ruimtelijk doel dienen (Staatsbosbeheer), maar is vaak ook niet meer dan een vermogenspositie (vele gronden van Rijksvastgoedbedrijf). Subsidiëren kan zowel betrekking hebben op behoud (landbouw) als bijvoorbeeld op nieuwbouw (van groeikernen, Vinex-wijken). Bij landbouw hebben de subsidies zeker de laatste jaren slechts betekenis voor het openhouden en niet voor behoud van het oorspronkelijke landschap.

Tegen die achtergrond is het eigenlijk nog verrassend dat de overheid op het gebied van de ruimtelijke ordening nog zoveel heeft bereikt. Want tegenover de grondposities en de geldstromen van de overheid staan de enorme grondposities en de immense geldstromen van de marktpartijen. In het laatste decennium zagen we de geldstromen van de overheid snel opdrogen. En ontstond er een disbalans tussen overheid en markt bij de ordening van de ruimte.

In dat opzicht is het een verheugend bericht dat het CDA op 19 februari 2020 pleitte voor de de heroprichting van het ministerie van VROM, inclusief de Rijks Planologische Dienst. Ik neem aan om het denken over de gewenste ruimtelijke ordening weer te versterken. Maar die ruimtelijke ordening door de overheid komt pas werkelijk weer op gang als veel meer financiële stromen van de overheid aan ruimtelijke doelen worden gekoppeld.

[Deze tekst is geschreven op verzoek van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en is gepubliceerd in: Bart Leurs (red.), Samenwerken, samen betalen?; over de bekostiging van opgaven in de maatschappelijke netwerken, 2020, pp. 63-70. De tekst werd afgesloten op 25 februari 2020]

‍