Soms vormt een boek een goede aanleiding voor een blog. Zoals het boek Macht en moed van Erik Pool. Pool is rijksambtenaar en heeft een moedig boek geschreven. Het is een lang pleidooi voor tegenspraak in de Haagse bureaucratie. Omdat: “tegenspraak één van de onmisbare krachten is voor het goed functioneren van onze democratie.”

Maar we komen met de Haagse tegenspraak niet verder als we heel veel auteurs citeren die iets zinnigs of onzinnigs over ambtenaren hebben geschreven. En dat is wat Erik Pool vooral doet. Naar mijn idee komen we alleen verder als we op drie vragen een fundamenteel antwoord weten te geven. En dat is wat Erik Pool nalaat.

1. Wanneer is tegenspraak belangrijk?
2. Waarom is er te weinig tegenspraak?
3. Hoe kunnen we meer tegenspraak organiseren?

Ik geef hier een aanzet voor een antwoord op deze drie vragen.

Wanneer is tegenspraak belangrijk

Dat het belangrijk is dat ambtenaren hun minister tegenspreken hoeft nauwelijks betoog. En dat lagere ambtenaren hogere ambtenaren tegenspreken. De toeslagenaffaire ontstond nadat te veel ambtenaren meegingen in een systeem waarvan ze dachten dat het door hun superieuren werd gewenst. Alleen die dappere Sandra Palmen, die juriste van de afdeling Toeslagen van de Belastingdienst, heeft haar mond opengetrokken en al in 2017 aan haar superieuren gemeld dat er grove fouten werden gemaakt, die tot ‘ongekend onrecht’ zouden leiden. Als dank werd ze overgeplaatst naar een andere afdeling. Haar memo verdween in een la. We kennen inmiddels allemaal de gevolgen.

Het is een voorbeeld uit vele. Zo is heel Groningen boos omdat er veel te weinig geld bleek te zijn om iedereen een bonus van € 10.000 te geve voor al het leed dat de overheid hen had aangedaan. De nieuwe staatssecretaris is verantwoordelijk voor die blunder. Maar welke ambtenaar heeft aan de bel getrokken omdat op voorhand duidelijk was dat er veel te weinig geld zou zijn voor de circa 50.000 gezinnen? En welke ambtenaar sprak Hugo de Jonge tegen toen die voor € 100 miljoen mondkapjes wilde bestellen bij zijn partijgenoot Sywert van Lienden? En welke ambtenaar gaat straks tegen de minister vertellen dat het leenstelsel voor studenten wel heel positief was geëvalueerd? En welke ambtenaar gaat de minister vertellen waarom de boostercampagne te laat werd ingezet?

Nee, het is duidelijk: het beleid wordt er veel beter van als ambtenaren hun minister niet eindeloos naar de mond praten. En wanneer ministers zich niet met ja-knikkers omringen. Maar het helpt ook niet als we tegenspraak gaan bejubelen. Alsof de minister altijd naar tegensprekende ambtenaren moet luisteren. De minister is niet alleen verantwoordelijk, maar ook democratisch aanspreekbaar. Dus de minister beslist, wat zijn ambtenaren ook zeggen. Wat zou het mooi zijn als ambtenaren hem openlijk tegenspreken, als ze menen dat de minister een foute beslissing dreigt te nemen. Wat zou het mooi zijn als ze hem nog een tweede keer waarschuwen als die beslissing wel heel erg fout zal zijn. Maar daarna heb ik als burger toch veel liever dat de minister beslist en niet de ambtenaar.

Er is ook geen reden om tegenspraak te idealiseren, alsof elke dwarse gedachte van een ambtenaar een potentiële verbetering is van het beleid. Ik heb in mijn leven heel wat ambtenaren heel veel onzin horen verkondigen. In de wereld van het later erg geromantiseerde VROM kwam het maar al te vaak voor dat de ambtenaren meenden als enigen verstand te hebben van ruimtelijke ordening. Helaas werden ze te weinig tegengesproken. Ook al omdat ze zich in het geheel niet lieten tegenspreken.

Dus ja, tegenspraak is heel goed als daarmee grote beleidsfouten worden voorkomen. Tegenspraak is ook goed als je minister duidelijk maakt dat zijn eigen doelen met een andere beslissing beter zijn gediend. Maar van tegensprekende stokpaarden wordt niemand beter.

Waarom is er te weinig tegenspraak

In het debat over tegenspraak in Den Haag ligt besloten dat het vroeger allemaal beter was. Ik durf daarover geen algemene uitspraak te doen. Ik durf wel te stellen dat twee factoren niet hebben bijgedragen aan een klimaat waarin tegenspraak als normaal wordt gezien: het werk is veranderd en de mensen zijn veranderd. Ik schrijf dit niet op grond van diepgravend onderzoek van mijzelf of van andere wetenschappers. Ik schrijf dit op basis van 30 jaar nauw contact met de Haagse binnenwereld.

In het werk is het accent verschoven: van inhoud naar proces. Zo gaan ook mijn contacten met Haagse ambtenaren tegenwoordig meestal over processen: over het organiseren van bijeenkomsten, over de vraag wie moet worden uitgenodigd, en steeds minder over de vraag waarover we eigenlijk gaan praten. Als ik die laatste vraag te berde breng, klinkt er vaak verbazing omdat dat toch duidelijk is en als ik meld dat het me niet duidelijk is, krijg ik soms teksten waarin de meeste woorden schijnbaar onderling geen enkel verband vertonen. Natuurlijk overdrijf ik. Er zijn binnen de departementen op elk niveau mensen met de inhoud bezig. Maar het overheersende gesprek gaat over de afstemming en over het conflict met andere departementen en directies. En in de politieke top gaat het vooral over het dempen van valkuilen voor de minister. Als het over de inhoud gaat baseert men zich met graagte op meningen en onderzoek van anderen, zonder die meningen en dat onderzoek daadwerkelijk te willen en te kunnen doorgronden. Bovenal heeft men het heel erg druk.

De verschuiving van inhoud naar proces gaat samen met een verschuiving van inhoudelijke naar politieke rationaliteit. Het gaat er minder om of het klopt, maar meer om hoe het over komt. Het gaat er minder om wat de minister in de Kamer bereikt, maar meer om of de minister overeind blijft en geen blijvende schade oploopt. In deze wereld is niet meer de beleidsafdeling leidend, maar de directie Communicatie.

Dat betekent veel voor ‘tegenspraak’. Want als de ambtenaar zijn legitimiteit en zijn gezag baseert op inhoudelijke deskundigheid en inhoudelijke rationaliteit, heeft hij meestal een voorsprong op de minister. De ambtenaar kan de minister wijzen op zaken die de minister onbekend zijn. Maar als de ambtenaar de minister slechts adviseert over het politieke proces, is de situatie geheel anders. De meeste bewindslieden denken bij uitstek politiek, dat is hun vak. Je hoeft ze politiek niet vaak te waarschuwen. Dus door die verschuiving van inhoud naar proces heeft de ambtenaar gewoon minder te vertellen. En veel erger: de inhoudelijke tegenspraak verdwijnt geheel uit beeld.

Met die verandering van het werk zijn ook de mensen veranderd. Of moeten we zeggen: door de verandering van de mensen is het werk veranderd. Laten we daarbij niet vergeten dat een bureaucratische hiërarchie nooit een vrijplaats is geweest voor kritische intellectuelen. Ambtenaren hebben altijd en nog steeds de neiging om zich in een overleg met de minister dienstbaar op te stellen. Soms zelfs te slaafs. Maar het benoemingenbeleid van de laatste decennia heeft dat wel versterkt. Een golf van bestuurskundigen en communicatiedeskundigen overspoelde de departementen en verdreef de juristen en zelfs de economen. En mag ik, onbewezen, veronderstellen dat een bestuurskundige over het algemeen braver is dan een stijle jurist of een scherpzinnige econoom?

Daar komt nog een boeiend fenomeen van de departementen bij. Op departementen worden mensen wel formeel door de directeur benoemd, maar de sollicitatiecommissies die het voorwerk doen, bestaan vooral uit toekomstige collega’s. En commissies die al voor een (groot) deel uit brave collega’s bestaat doen één ding in ieder geval niet: een criticaster aanbevelen. Zo ontstaat een zichzelf versterkend proces waarin brave mensen zich met nog bravere mensen omringen.

Het opleidingsprogramma sluit daar vaak goed op aan. Het aanbod gaat veel meer over vaardigheden dan over de inhoud. Want, zo luidde lange tijd de gevleugelde uitdrukking: kennis kunnen we beter buiten de deur zetten. Kennis kan je beter inhuren. Dat men daarbij zo dom is om geen onderscheid te maken tussen onderzoek (uitzoeken hoe het zit) en kennis (het vermogen om feiten te duiden) duidt al op een gebrek aan kennis. Ook opleidingsprogramma’s van departementen zijn vooral gericht op ‘samenwerken’, op de vraag of je blauw, rood of geel bent (nooit begrepen), op feedback geven, op schrijven (nog steeds nodig), op projectmanagement, enzovoorts. Opleidingsprogramma’s van departementen zijn veel minder gericht op onderwijsachterstanden, werkloosheid, cybercriminaliteit, waterstof, pandemieën en al die andere belangrijke onderwerpen waarop de regering een antwoord moet zien te geven.

In de ambtelijke top komt daar sedert enige decennia de carroussel van de ABD bij. Alle topambtenaren moeten binnen 7 jaar verkassen, om verstarring tegen te gaan. In de praktijk kiezen de meesten al eerder voor een overstap als zich een mooie gelegenheid aanbiedt, vanuit de angst dat ze na 7 jaar uit de boot vallen. Dat topambtenaren rouleren lijkt me niet onverstandig, na 7 jaar is het frisse er meestal wel af. Maar de carroussel van de ABD heeft er vooral toegeleid dat topambtenaren zich als procesmanagers zijn gaan gedragen, die van de inhoud weinig hoefden te weten. Zo wordt het aantal topambtenaren die inhoudelijk echt sterk zijn, steeds kleiner. Steeds vaker zitten er in de ambtelijke top mensen die heel goed weten hoe ze de machinerie van het departement in een hectische omgeving draaiende moeten houden, zonder echt te weten waartoe ze die machinerie draaiende houden.

Die ABD heeft hier nog een ander nadeel. Omdat topambtenaren zo vaak rouleren valt het nauwelijks meer op wanneer een topambtenaar doorschuift omdat de minister een ander wil. Ooit trad een staatssecretaris af omdat hij het niet kon vinden met zijn secretaris-generaal. Nu volstaat één telefoontje van de minister om de carroussel weer in werking te zetten en hem te verlossen van een lastige secretaris-generaal. Dat bevordert de neiging om tegen te spreken zeker niet.

Hoe kunnen we meer tegenspraak organiseren

Ambtenaren zijn gewoon te braaf óf te veel bezig met de macht van de minister. En naar te vrezen valt vaak met beide. Natuurlijk, ik zeg het scherp, wellicht te scherp, maar het is wel goed om het debat op scherp te stellen. Want met één dik boek waarin staat dat tegenspraak goed is voor de democratie, is er nog niets veranderd.

Toch zou één goede minister van BZK een omwenteling kunnen bewerkstelligen. De minister van BZK is immers de baas van de ABD. Alle topambtenaren worden formeel door de minister van BZK benoemd. Wat zou er moeten en kunnen gebeuren:

• De minister van BZK zorgt ervoor dat de maximum-termijn van zeven jaar voor topambtenaren wordt afgeschaft.
• De minister van BZK benoemt voortaan alleen topambtenaren die inhoudelijk gedreven zijn. Dat betekent niet dat ze bij benoeming al alles van hun nieuwe beleidsterrein hoeven te weten, maar wel in staat moeten zijn om binnen een half jaar zo ver te zijn. Daarmee is de kans groot dat de SG van Justitie en Veiligheid een jurist zal en de SG van EZ en van Financiën een econoom. Rijkswaterstaat krijgt een ingenieur als topman, de Belastingdienst een fiscalist. Planbureaus en onderzoeksdirecties worden geleid door een wetenschapper.
• De (nieuwe) topambtenaren krijgen de opdracht om binnen hun (nieuwe) domein mensen te benoemen die ten minste inhoudelijk gedreven zijn en bij voorkeur ook nog eens een kritische geest hebben. En ook zij krijgen de opdracht om ook in hun nieuwe domein eenzelfde soort mensen te benoemen.
• Topambtenaren die onvoldoende functioneren komen voor demotie in aanmerking. Hierover beslist de minister van BZK (en niet de eigen minister). Daarmee kan meteen ABD Topconsult, de bewaarplaats voor overtollige topambtenaren (voor wie na zeven jaar geen nieuwe functie kon worden gevonden) worden opgeheven.
• Alle directeuren HRM (Personeelszaken) worden vervangen door mensen die niet alleen verstand hebben van HRM maar nog meer van de inhoud van het eigen departement. Wellicht kunnen de beleidsdirecteuren bij toerbeurt de functie van directeur HRM vervullen.

Met andere mensen zal het werk snel veranderen. Maar ook binnen het werk kunnen op voorhand al een paar piketpaaltjes worden geslagen:

• De topambtenaren mogen zich nadrukkelijk onthouden van alles wat met de politieke toekomst van de eigen minister te maken heeft. Daarvoor zijn de politieke assistenten.
• Ook het spel met de Kamer en met de politiek hoeft geen verantwoordelijkheid meer te zijn van de topambtenaar die inhoudelijk verantwoordelijk is voor een bepaald beleidsterrein. Er is niets op tegen om voor dat politieke spel een directeur Politieke Zaken aan te stellen.
• Bij elk besluit van de minister wordt het advies van de inhoudelijke topambtenaar gevoegd, zodat zowel het hele kabinet als de Tweede en Eerste Kamer van dit advies kennis kunnen nemen. De topambtenaar stelt in zijn of haar advies nimmer de politieke doelstellingen van de minister ter discussie, die vormen het uitgangspunt van het advies.

Inderdaad, het zou een majeure omslag zijn. Toch is zo’n plan niet kansloos. Bij één goede minister van BZK. Er klinkt bovendien een indringende roep om een andere bestuurscultuur. En een paar saillante benoemingen kunnen tot versnelling leiden. Welke goede juristen gaan de Belastingdienst leiden, welke ervaren arts gaat leiding geven aan de grote schoonmaak binnen VWS?

Maar belangrijker is, dat we het kunnen als we het willen. Als we echt tegenspraak willen organiseren, als we de overheid echt beter willen maken, moet deze omslag gemaakt kunnen worden.

‍