In het voorjaar van 2014 was ik uitgenodigd om met de ambtelijke top van het departement van Infrastructuur en Milieu en andere genodigden te praten over de toekomst van dat departement. De secretaris-generaal, Siebe Riedstra, heette ons welkom. Hij presenteerde zijn gedachten over zijn departement, dat enkele jaren geleden was ontstaan uit een fusie tussen de departementen van VROM en V&W. Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, milieu, verkeer en waterstaat. Ik moest nog in de stemming komen en zo ontging me het belangrijkste deel van zijn presentatie. Het viel me wel op dat Riedstra het proces van fusie naar integratie weinig tijd gaf. Drie jaar na de fusie leek het alsof er nooit een ander departement had bestaan. Van de medewerkers wist ik wel beter. Veel VROM-mers hadden het gevoel dat hun departement door Verkeer en Waterstaat was overgenomen, hoewel van hogerhand was besloten dat dat nu allemaal achter ons lag.

Na het woord van welkom gingen we in werkgroepen uiteen. Ik was ingedeeld bij ‘de nieuwe organisatie’. Hoe zou het departement van I&M er over enige jaren moeten uitzien? Ik was ten onrechte een beetje bang voor een discussie over harkjes, kantelen en cultuur. Gelukkig ontstond een boeiende discussie, die zich na afloop toch nog tamelijk moeilijk door de voorzitter liet samenvatten. Ik hield er het volgende aan over. De organisatie van een departement staat niet op zichzelf. Nee, een departement moet zo zijn georganiseerd dat het adequaat kan opereren. Daarmee wordt de organisatie van een departement bepaald door twee vragen: waar ben je van? en hoe verhoud je je tot de samenleving? Als het vooral je taak is om gevaarlijke stoffen met wetgeving te verbieden heb je een andere organisatie nodig dan wanneer je de ‘energieke samenleving’ moet stimuleren om zelf voor zijn duurzame energie te zorgen (overigens: waarom zou iets wat uit zichzelf al ‘energiek’ is nog door een overheid moeten worden gestimuleerd?). Een logische redenering waar geen speld tussen te krijgen is.

Gelukkig waren we toen bijna klaar met het toetje. Want het is eenvoudiger de vraag te stellen ‘waar ben je van?’ dan hem te beantwoorden. Nog afgezien van de vraag dat het departement, de minister, het kabinet, de politiek deze vraag moet beantwoorden en niet een stel toevallige adviseurs die vooral aanwezig waren om elkaar te zien en gezien te worden.

Veel departementen spreken over ‘publieke belangen’ als legitimatie voor hun werk en misschien wel voor hun ‘zijn’, maar weinig departementen durven echt een debat aan te gaan over die publieke belangen. Geef nou eens aan welke publieke belangen het bestaan van jouw departement rechtvaardigen. En dan niet van die vage antwoorden, maar heel concreet. En volg dan eens onderstaande redeneerlijn. Die redeneerlijn is helemaal niet nieuw. Hij stond al in het rapport van de WRR, Het borgen van publiek belang, uit 2000, waarvan ik indertijd de hoofdauteur was. Het gaat om drie stappen.

De eerste stap: de overheid is niet van individuele belangen, hoogstens van maatschappelijke belangen. Welke belangen maatschappelijke belangen zijn, is een politieke keuze.

Het is in mijn persoonlijk belang dat mijn vrouw mij lief vindt (en ik haar), dat we samen te eten hebben, dat we een dak boven ons hoofd hebben, dat we inspirerend werk hebben en dat we gezond zijn. En dat onze hond Bas tevreden is. Daar is de overheid niet van. Dat zijn de individuele belangen van mij en mijn vrouw. En van Bas, die zijn belang bovendien heel goed kan articuleren.

Toch zijn we voor de wet getrouwd, voldoet ons brood aan kwaliteitseisen die door de Warenautoriteit worden gehandhaafd, past ons huis in het vigerende bestemmingsplan, krijgen we een tijdje een uitkering als het werk genoeg van ons heeft en betalen we elke maand onze premie waarvoor anderen in het ziekenhuis kunnen liggen.

Onze individuele belangen lijken dus ingebed in een spinnenweb van overheidsbemoeienis. Daarover zijn goede redenen aan te voeren. Als de overheid de kwaliteit van ons brood niet bewaakt, zouden we niet zeker zijn van het brood dat de bakker ons verkocht. We zouden er ziek van kunnen worden. En daarom zouden we de bakker niet meer vertrouwen. En als er geen vertrouwen is, functioneert de markt minder goed. En we hebben allemaal er belang bij dat die markt voor brood wel goed functioneert. Alleen dan zijn we allemaal het beste af.

Dat de kwaliteit van brood aan minimum-eisen voldoet, is niet alleen in mijn belang, maar in het belang van iedereen. Daarom spreken we hier over maatschappelijke belangen, belangen die de individuele belangen van burgers overstijgen. We zijn er zo aan gewend dat de overheid toeziet op de kwaliteit van brood, dat we bijna vergeten dat hier sprake is van een politieke keuze. We hebben ooit de politieke keuze gemaakt dat een goed functionerende markt voor brood in ons aller belang was. En dat om die reden de overheid die kwaliteit moest garanderen. Nog niet zo lang geleden keken we daar heel anders tegenaan. We namen het leven zoals het kwam. Als we ziek werden van het brood van bakker A, gingen we voortaan naar bakker B. Als we al wisten dat we ziek waren geworden van het brood van bakker A!

Daar komt nog iets bij. De overheid ziet niet alleen toe op de kwaliteit van brood om de markt goed te laten functioneren, maar ook om ons te beschermen tegen allerlei ziektes. We moeten gezond blijven! Omdat gezonde mensen meer werk kunnen verzetten. En: hoe meer werk er wordt verzet hoe hoger onze welvaart. Natuurlijk werk ik voor mijn eigen inkomen. Maar als ik niet werk of minder werk dan ik zou kunnen, verdient de hele samenleving ook een klein beetje minder (nog afgezien van het feit dat de samenleving mijn uitkering moet betalen). En als de samenleving als geheel minder verdient, hebben we ook minder geld voor nieuwe wegen en voor cultuur. En nieuwe wegen en een bloeiende cultuur zijn voorwaarden voor verdere economische groei. Dus de gezondheid van mij is van belang voor de welvaart van mijn buurman. En daarom is gezondheid in de ogen van velen een maatschappelijk belang. Maar ook dat blijft een politieke keuze, want waarom zou de economie eindeloos moeten blijven groeien?

Ook zonder te denken aan economische groei en aan het bbp, kunnen we de gezondheid van ons allen als een maatschappelijk belang zien. Gezondheid maakt deel uit van het brede welvaartsbegrip. Welvaart is meer dan genoeg verdienen, het brede welvaartsbegrip omvat ook het welzijn van alle burgers. En misschien willen we wel in meerderheid in een samenleving leven waarin niet alleen ieders inkomen zo hoog mogelijk is, maar ook ieders welzijn. Of willen we in meerderheid dat iedereen zo gezond mogelijk moet zijn, bijvoorbeeld omdat iedereen de kans moet krijgen om zich optimaal te ontplooien.

In al die gevallen gaat het om een politieke keuze: is er wel of geen sprake van een maatschappelijk belang? Is iets beter voor ons allen of alleen voor mijzelf? Of is beter voor mijzelf als we iets voor ons allen doen? Als mijn buurman gezonder wordt omdat hij niet meer rookt, wordt niet alleen zijn welzijn verhoogd, maar ook mijn ziektekostenpremie verlaagd. Als alle werklozen een uitkering krijgen, geldt dat ook voor mij in het onverhoopte geval dat ik werkloos zou mogen worden. Abram de Swaan schreef eens een prachtig boek, Zorg om staat, waarin hij het ontstaan van de verzorgingsstaat verklaarde uit het eigenbelang van de elite. Aan het einde van de 19e eeuw kreeg de burgerij in de steden veel last van de verpaupering van de arbeidersklasse. De stad werd minder veilig en de hygiëne in de steden nam snel af toen de woonomstandigheden in de arbeidersbuurten steeds slechter werden. Dat was de werkelijke reden waarom voor de Woningwet van 1901 en voor al die nieuwe wetten die het leven van de onderklasse aangenamer maakten.

Economen hebben veel over overheidsbemoeienis nagedacht. Zij stellen dat er bij collectieve goederen (kenmerk: van het voordeel kan niemand worden uitgesloten) en bij negatieve effecten (kenmerk: mijn gedrag heeft positieve of negatieve gevolgen voor een ander) altijd reden is voor overheidsbemoeienis. Dat ben ik geheel met ze eens, maar die reden voor overheidsbemoeienis is er alleen als er behoefte aan dit soort goederen bestaat. Als we de politieke keuze maken om van een leger af te zien, is er geen sprake van een maatschappelijk belang en is er ook geen reden voor overheidsbemoeienis, hoezeer een leger ook als collectief goed moet worden aangemerkt. Dijken zijn ook collectieve goederen, maar de overheid hoeft pas dijken te gaan aanleggen, als we de politieke keuze hebben gemaakt dat er dijken moeten komen (en terpen onvoldoende zijn). Zo blijft het ten slotte altijd een politieke keuze welke externe effecten van mijn gedrag voor mijn buurman politiek onwenselijk zijn.

De tweede stap: veel maatschappelijke belangen hebben geen overheidsbetrokkenheid nodig om te worden behartigd. Laat de overheid zich daar niet mee bemoeien.

Laten we terugkeren naar ons brood, als metafoor voor voedsel. Het is mijn individuele belang dat ik te eten krijg. Mijn hond Bas ervaart het ook als zijn individuele belang dat hij eten krijgt. Dat laat hij soms ook luidkeels weten. Het is pas een maatschappelijk belang dat ik te eten krijg, als honger economische groei van ons allen in de weg staat. Ik betwijfel of het een maatschappelijk belang is dat Bas te eten krijgt (moet hij maar gewoon bij mij blijven). En nu de vervolgvraag: als het maatschappelijk van belang is dat er geen honger is, is er dan ook een legitimatie voor overheidsingrijpen om honger tegen te gaan?
Dat hangt er maar van af. Omdat de markt goed functioneert (mede op basis van regelgeving van de overheid), is er in de Nederlandse samenleving op dit moment voldoende voedsel om iedereen te voeden. De overheid kan de markt dus het beste zijn gang laten gaan. Dat betekent niet dat dit maatschappelijk belang altijd door de markt wordt bediend. In de oorlog en in de jaren erna was er onvoldoende voedsel en in de naoorlogse jaren was er alle reden om het voedsel op de bon te doen: de overheid bemoeide zich intensief met de verdeling van het schaarse voedsel over de bevolking.

Ik merk hoe subtiel ik me moet uitdrukken, en wellicht heb ik dat in de ogen van sommigen nog onvoldoende gedaan. Natuurlijk is ook op dit moment niet iedereen in staat om zonder overheidssteun (bijstand, wettelijke WW etc.) voldoende voedsel te kunnen kopen. En ook met de hoogte van de huidige bijstand moet er in veel gezinnen beknibbeld worden op het eten. Er is in mijn politieke visie dan ook voldoende reden voor inkomenssteun van de overheid aan de onderkant van de samenleving. Maar dit neemt niet weg dat de markt op zich in voldoende voedsel voorziet en dat er om die reden geen legitimatie is voor overheidsingrijpen, ondanks het feit dat er (ten overvloede: in mijn politieke visie) evident sprake is van een maatschappelijk belang.

Zon zijn er meer zaken die maatschappelijk van belang zijn, en tegelijkertijd geen overbemoeienis rechtvaardigen, omdat de samenleving zelf wel zorgt voor behartiging van het betreffende belang. Velen zullen het met mij eens zijn dat de samenleving behoefte heeft aan sociale cohesie. Je zou zelfs kunnen stellen dat er helemaal geen samenleving bestaat als mensen niet op elkaar betrokken zijn. Maar hebben we de overheid voor de sociale cohesie nodig, of kunnen we dat onderling wel af?

De aanwezigheid van een maatschappelijk belang legitimeert dus op zich nog geen overheidsingrijpen. De overheid heeft pas een rol als de samenleving het zelf niet aan kan. Dat kan gaan om de civic society, dat kan gaan om de markt als coördinatiemechanisme binnen de samenleving. Althans dat was de redenering die de WRR in 2000 koos. En als hoofdauteur van het genoemde rapport deel ik dat standpunt. Maar ook dat standpunt is politiek: “Overheid, houd je erbuiten als de samenleving het zelf wel kan oplossen”.

De derde stap: de overheid is verantwoordelijk voor de behartiging van maatschappelijke belangen als de samenleving daartoe onvoldoende in staat is, en de overheid daarin wél slaagt. Dan spreken we over publieke belangen.

Als we niet allemaal op onze eigen terp willen wonen, en niet het gevaar willen lopen in de golven om te komen, hebben we dijken nodig. Als eenmaal die keuze is gemaakt, kunnen we niet zonder de overheid. Dat is het mooie principe van een collectief goed. Het is immers voor iedereen voordelig om te wachten tot de buurman een dijk bouwt waarachter het voor iedereen veilig toeven is. Als iedereen op zijn buurman gaat wachten, kan je lang wachten. Dus moet het collectief, de overheid, het doen. De bescherming tegen overstroming is vanaf dat moment niet alleen een maatschappelijk, maar ook een publiek belang. Het begrip ‘publiek belang’ is dan ook geen mythisch of verheven begrip. Alle maatschappelijke belangen waarvoor de overheid de verantwoordelijkheid neemt, omdat ze anders niet zouden worden behartigd, heten publieke belangen. Zo simpel is de definitie.

En weer is er een ‘maar’. Niet alleen bestaat er marktfalen, dat een goede legitimatie is voor overheidsingrijpen, er bestaat evenzeer overheidsfalen (non-market-faillures). Het is geen gegeven dat de overheid alles wat de samenleving niet voor elkaar krijgt, wel voor elkaar krijgt.

In dit verband denk ik graag aan de woorden van Justus Uitermark, die mooi college kan geven over ‘zelforganisatie’. Zelforganisatie is een wat modieuze term, die dan ook zwanger gaat van allerlei goede bedoelingen. Bij zelforganisatie neemt in feite de samenleving de taken op zich, die de overheid laat liggen. De particuliere bibliotheek in Rotterdam-West geldt hier als het voorbeeld dat door bijna iedereen wordt genoemd. De gemeente Rotterdam had geen geld meer voor een bibliotheek in West en een aantal burgers zijn vervolgens in het gat gesproken door met eigen boeken een bibliotheek te beginnen. Het is zo’n succes dat veel gemeenten momenteel proberen zelforganisatie te stimuleren. Justus Uitermark vindt dat allemaal heel boeiend, maar vraagt zich tegelijkertijd af waarom de overheid wel zelforganisatie zou kunnen organiseren waar ze zelf niet in staat is om die ene bibliotheek open te houden. Dat is inderdaad een prangende vraag.

In het sociale domein zijn er veel meer, en veel ingrijpender voorbeelden van zelfoverschatting door de overheid. Ella Vogelaar wees 40 wijken aan tot Vogelaarwijken, de slechtste en armste wijken van Nederland. En besloot dat al deze wijken in 2016 op het stedelijk gemiddelde zouden moeten liggen. Het kan ook 2018 of 2020 zijn geweest. In alle gevallen is het een naïeve en zelfs onzinnige gedachte. Of moeten we veronderstellen dat alle kansarmen en armen na 2020 in een andere wijk zijn gaan wonen. Een gemiddelde wijk veronderstelt betere én slechtere wijken, tenzij alle wijken op het gemiddelde niveau worden gebracht.

Zeker in het sociaal domein wil de overheid erg veel, en dat is op zich zeer te waarderen. Maar als je iets wilt is sociale betrokkenheid niet voldoende. Je zal fundamenteel benul moeten hebben hoe je wensen kunnen worden gerealiseerd. En het geldt niet alleen voor het sociale domein. In Almere wilde de overheid 60.000 woningen gaan bouwen. Omdat er voor al die mensen onvoldoende werk zou zijn, besloot de overheid dat er ook 100.000 nieuwe banen zouden moeten komen. Voorlopig blijkt het eerste voornemen al veel te hoog gegrepen. De 100.000 banen waren echter uit de lucht gegrepen en niemand weet waar ze vandaan zouden moeten komen. Het Groene Hart werd door alle overheden beschermd, maar werd voor 20% volgebouwd en in het resterende gebied gingen de ontwikkelingen net zo snel als in de rest van Nederland. Nieuwbouw moest plaatsvinden in bundelingsgebieden, maar 45% van de nieuwbouw kwam daarbuiten terecht, alsof gemeenten nog nooit van bundelingsgebieden hadden gehoord. De gemeente Rotterdam benoemde in de jaren 90 1000 mensen op een Melkertbaan, terwijl tegelijkertijd twee keer zoveel mensen verdwenen uit de onderste schalen bij de gemeentelijke diensten. Ik constateer het allemaal zonder enige vreugde, maar het moet wel geconstateerd worden. Veel politici en veel beleidsmakers zijn (nog steeds) veel te optimistisch over de het vermogen van de overheid om de samenleving echt te veranderen. Tegelijkertijd houdt het geloof in de maakbaarheid velen bij de overheid op de been. Maar dat mag geen reden zijn om allerlei zaken te beloven die nooit kunnen worden waargemaakt.

Anders werken

Waar ben je van? Elk departement, elke gemeente en elke provincie zou er goed aan doen die vraag nog eens opnieuw te stellen en fundamenteel te beantwoorden. Om het voorgaande samen te vatten gaat het daarbij om drie simpele vragen die bij elk onderwerp, bij elke activiteiten van belang zijn:

• dien je een maatschappelijk belang?
• kan de samenleving dat zelf niet?
• en kan jij het wel?

Als het antwoord luidt dat de overheid de verantwoordelijkheid op zich moet nemen, zijn er drie vervolgvragen:

• hoe kan het publiek belang het best worden geborgd: in het publieke of in het private domein? Moet de overheid zelf treinen laten rijden of kan de overheid zijn eindverantwoordelijkheid voor goed openbaar vervoer beter waarmaken door private bedrijven op tijd private treinen te laten rijden?
• welke overheid moet hier de eindverantwoordelijkheid op zich nemen: de nationale, de provinciale of de gemeentelijke?
• en, als de nationale overheid de meest geëigende bestuurslaag is, welk departement moet dan bij uitstek verantwoordelijk zijn?

Ik ga snel aan deze vervolgvragen voorbij, hoe belangrijk ze ook zijn. Ik heb de departementen nu in ieder geval genoeg huiswerk meegegeven.
Wat is mijn verwachting over het resultaat?

Nogmaals: welke publieke belangen in het geding zijn, is een politieke vraag en behoeft een politiek antwoord. Toch zou het me niet verbazen als veel werk dat op departementen wordt verricht de zes vragen niet zal weten te doorstaan. Vooral om dat deze vragen niet vaak genoeg en niet dwingend genoeg worden gesteld. Uit de bestuurskunde weten we ook dat beleid zich heel slecht laat ‘beëindigen’. Dus ook als de redenen voor een bepaald beleid zijn weggevallen, gaat men er soms nog jaren mee door.

Dit vraagt om voorbeelden, hoe pijnlijk wellicht ook.

Al twee kabinetten hebben afscheid genomen van de nationale ruimtelijke ordening, desondanks zijn nog vele tientallen medewerkers van het ministerie van IenM bezig met de vraag welke ruimtelijke projecten betrokkenheid van ‘Den Haag’ rechtvaardigen. Hetzelfde ministerie werkt hard aan plannen voor verkeersmanagement, terwijl het steeds duidelijker wordt dat vooral private partijen in de toekomst voor het verkeersmanagement zullen gaan zorgen. Het ministerie van Economische Zaken stimuleert al jaren innovatie en economische groei, maar doet dat over all zo ongericht dat een algemene lastenverlichting evenveel, zo niet meer effect zou hebben gehad. Europa geeft nog steeds 40% van zijn budget aan landbouw, terwijl iedereen weet dat niet landbouw het speerpunt van de Europese economie moet zijn. Velen piekeren op Haagse departementen over de krimp van de bevolking die in delen van het land (als gevolg van urbanisatie) plaatsvindt, zonder dat duidelijk welke bijdrage de rijksoverheid hier te bieden heeft. Ook gemeenten kunnen zich overigens maar beter aan de ontwikkeling aanpassen dan heldhaftige pogingen te doen om de krimp tegen te houden. In het algemeen denken veel departementen met gemeenten en provincies mee, zonder dat daaraan bij gemeenten en provincies behoefte bestaat. Hetzelfde geldt voor de vele accountmanagers die vanuit Den Haag het land worden ingestuurd, vanuit het besef dat het tegenwoordig niet meer in Den Haag maar elders gebeurt. Helaas is het de vraag welke taak de accountmanagers hebben te vervullen.

Zie je, dat wordt een zuur stukje. Ik maak mensen ongelukkig omdat ze niet alleen heel betrokken zijn, maar ook denken een bijdrage aan de samenleving te leveren. Toch ben ik nog niet klaar. Ik wil ook nog iets zeggen over die duizenden medewerkers van de departementen die zich met de ondersteuning bezig houden. Het is geen uitzondering dat meer dan 40% van de werknemers van een departement werkzaam zijn in de ondersteuning. Denk aan: personeelszaken, huisvesting, juridische zaken, communicatie, postzaken, ict, enzovoorts. Dat komt vooral omdat niemand werkelijk nog zicht heeft op wat daar binnen al die diensten gebeurt. Wie bereid is de zes vragen achtereenvolgens te beantwoorden stelt in in ieder geval het primaire proces weer centraal. Vervolgens zal de ondersteuning nog maar moet bewijzen wat hun bijdrage aan het primaire proces werkelijk is.

In het organisatie- en formatierapport (hoe hou je mensen aan het werk?) van het Ruimtelijk Planbureau, dat ik aantrof toen ik daar directeur werd, stond dat minimaal 20% van de mensen voor ondersteuning zou moeten worden gereserveerd. In de latere jaren zou een nog hoger percentage nodig zijn. Omdat ik een schrijnend tekort aan ondersteunend werk zag heb ik de tegengestelde beweging ingezet. Elke keer als iemand wegging uit de ondersteuning, trokken we een nieuwe onderzoeker aan. Ik zag dat zowel de onderzoekers als de resterende ondersteuners blij waren met die ontwikkeling. Onderzoekers konden meer onderzoek doen, en ondersteuners kregen gaandeweg steeds meer werk. En wie zinvol werk doet voelt zich veel meer gewaardeerd dan degene die die hele dag op zoek is naar een praatje. Of in het betere geval: naar overbodig werk.

Laat ik daar nog een persoonlijke noot aan toevoegen. Ja, het vorige was nog niet persoonlijk genoeg. Ik kom soms op een vmbo-school in Rotterdam-West. Melanchton. Een fantastische school. Met fantastische leerkrachten. Ze hebben weinig ruimte, ze hebben nauwelijks geld. In de zomer organiseren de leerkrachten in hun eigen vrije tijd een week lang een ‘zomerschool’. Omdat de ouders van de meeste leerlingen geen geld hebben om met hun kinderen op vakantie te gaan, is vakantie voor veel kinderen vooral veel verveling en wachten tot het voorbij is. Daarom is die zomerschool een schot in de roos. Alleen: die zomerschool kost ook geld en dat is er niet. Ze vragen subsidie bij de gemeente aan. De gemeente zegt zo waar enkele honderden euro’s subsidie toe. Helaas: na de vakantie wordt het bedrag niet uitgekeerd omdat de begeleiding van de kinderen op de ‘zomerschool’ niet allemaal bevoegd waren. [Omdat de wethouder van onderwijs van CDA-huize is, is vloeken verboden.]

Als ik dan de rijkdom zie aan geld en aan gebouwen waarmee de medewerkers van departementen worden omgeven, dan zou ik aan hen willen vragen hoe ze hun maatschappelijke betrokkenheid zien in het licht van deze tegenstelling.

‍