Iedereen zijn eigen professor

Op het eerste gezicht is het niet verwonderlijk dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken de wetenschap in zijn ‘Kenniskamer’ uitnodigt voor een gesprek over de bestuurlijke reorganisatie. Niet alleen wordt het departement tegenwoordig geleid door een oud-wetenschapper, het genoemde onderwerp is al jaren onderwerp van wetenschappelijk debat. Veel erger: er kan geen voorstel tot bestuurlijke reorganisatie worden gedaan zonder dat alle partijen zich door een meer of minder bekende bestuurskundige, dan wel staatsrechtsgeleerde laten ondersteunen. Daarbij doet zich overigens wel de komische situatie voor dat alle wetenschappers zich op hun wetenschappelijkheid laten voorstaan in een betoog dat de eigen opdrachtgever toevalligerwijs nogal ernstig ondersteunt.

Aan de toon van deze eerste alinea laat zich de rest van dit essay aflezen. Ik zal de vragen: ‘wat kan het beleid van de wetenschap leren?’ en ‘hoe kan de bestuurlijke reorganisatie door wetenschappelijke kennis worden onderbouwd?’ relativerend bespreken. Ik geef toe: daarmee creëer ik mijn eigen paradox: neem ook deze wetenschapper met een korrel zout.

Eerste nuance: onderzoek toont niet aan wat je moet doen

Ik heb de laatste jaren in allerlei masterclasses veel onderzoekers wegwijs gemaakt in de wereld van het beleid. Twee dingen vallen me daarbij op. Ten eerste hebben ze soms weinig benul van deze wondere wereld, waarin veel anders verloopt dan op het eerste gezicht logisch zou lijken. Ten tweede hebben ze vaak moeite te beseffen dat hun onderzoek nooit aantoont, en dat ten principale ook niet kan, wat een beleidsmaker zou moeten doen. Hoe evident de uitkomsten van het onderzoek ook zijn. Uitkomsten van onderzoek hebben alleen maar betrekking op de vraag hoe de wereld in elkaar zit en welke relaties zich daarin voordoen. Of die wereld moet veranderen, laat staan in welke richting, is geen vraag voor de wetenschap. Ook het tegenargument dat wetenschap nooit ‘waardevrij’ kan zijn, slaat hier de plank mis. Ik zou zeggen: het is al erg genoeg dat wetenschappers zich ook in hun onderzoek door normativiteit laten leiden. Onderzoek toont dus nooit aan wat je moet doen.

Laat ik een voorbeeld geven uit de wereld van de bestuurlijke organisatie. Tegenwoordig wordt door velen verwezen naar onderzoek ‘van de universiteit van Groningen’ dat gemeentelijke herindeling niet leidt tot efficiëntere gemeenten. Nu was al veel langer bekend dat de gefuseerde gemeenten in de regel meer ambtenaren in dienst hadden dan de fusiegemeenten en daarom hogere kosten met zich brachten. Daarmee is niet gezegd dat ze ook minder efficiënt zouden zijn, omdat we niet weten hoe de prestaties van de nieuwe gemeenten zich verhouden tot de prestaties van hun voorgangers. Laat ik me voorzichtig uitdrukken: het is niet denkbeeldig dat de nieuwe gemeenten meer presteren. Waarom zouden we ze anders hebben gevormd? Je kan dus niet zeggen dat de nieuwe gemeenten minder efficiënt zijn dan hun voorgangers, omdat de kosten hoger zijn. Als fusiegemeenten tegen hogere kosten hogere prestaties leveren, is het aan de politiek om de afweging te maken of de hogere prestaties ook de hogere kosten rechtvaardigen.

Ik merk in mijn masterclasses over het verbinden van kennis en beleid dat een simpele formule kan helpen: weten + willen = beleid. Het is hier niet de plek om te discussiëren over de vraag of in deze formule een ‘+’ moet staan dan wel een ‘*’. Duidelijk is wel dat onderzoekers een nadrukkelijk beroep moeten doen op hun eigen normen, om tot de conclusie te komen dat de ene vorm van bestuurlijke reorganisatie beter is dan de andere.

Persoonlijk trek ik daaruit twee conclusies. Het gaat bij bestuurlijke reorganisatie niet alleen om kennis van het binnenlands bestuur, maar al evenzeer om het doen van politieke keuzes. Bovendien is het goed om je te hoeden voor professoren die komen vertellen wat je moet doen.

Tweede nuance: er is relatief weinig onderzoek

Er is een tweede reden waarom al die professorale adviezen mij zorgen baren, afgezien van het feit dat elk advies ten principale buitenwetenschappelijk is. Het lijkt er namelijk op dat er meer adviezen over het binnenlands bestuur worden geschreven dan dat er fatsoenlijk onderzoek naar het binnenlands bestuur wordt gedaan. Wat is er nu bijvoorbeeld bekend over de bestuurskracht van gemeenten en provincies? In de jaren ’80 was ik projectleider van het eerste grote bestuurskracht-onderzoek naar gemeenten, een studie uitgevoerd in opdracht van uw Ministerie. Afgezien van het feit dat de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer niet altijd optimaal is geweest, waaraan ik zelf, het mag nu wel gezegd, in belangrijke mate debet was, leverde het onderzoek veel gegevens op. Dat we vaststelden dat de relatie tussen bestuurskracht en inwonertal weinig eenduidig was, was niet erg verrassend, zij het wel in strijd met de vigerende beleidstheorie.

Nadien is het jaren stil geweest rondom het onderwerp ‘bestuurskracht’. Het laatste decennium is de term weer teruggekeerd. Maar dit betekent niet dat er weer en verdergaand onderzoek naar de bestuurskracht van gemeenten wordt verricht. ‘Bestuurskrachtonderzoek’ staat tegenwoordig vooral voor ‘visitatie’, hoe nuttig een dergelijke visitatie ook kan zijn. We bevragen elkaar of de zaken op orde zijn en we geven commentaar op gepercipieerd beleidsfalen. Laat duidelijk zijn: dat is geen onderzoek, laat staan wetenschappelijk onderzoek.

Waar te weinig onderzoek wordt gedaan, kan het beleid ook te weinig door onderzoek worden ondersteund. Want zoals geldt dat onderzoek geen antwoord geeft op de vraag wat goed beleid is, zo geldt ook dat goed beleid niet zonder kennis kan. En het feit dat er relatief weinig onderzoek wordt gedaan naar het functioneren van het binnenlands bestuur, belemmert ons dus in het ontwikkelen van een goed beleid.

Derde nuance: 'essentially contested concepts' hinderen onderzoek

In mijn pleidooi voor meer onderzoek naar het binnenlands bestuur, mede ter onderbouwing van een beter beleid, ga ik niet aan de moeilijkheidsgraad van dergelijk onderzoek voorbij. In dit onderzoek komen we namelijk nogal wat begrippen tegen die zich niet zonder meer eenduidig laten definiëren, juist omdat er politieke keuzes achter schuilgaan. Ik noemde het begrip efficiëntie reeds, dat nogal eens wordt verward met lagere kosten. Bij efficiëntie gaat het echter in essentie om de vermijdbaarheid van kosten bij het realiseren van een bepaald doel. De kosten moet je dus altijd relateren aan de mate waarin je tevreden bent over het realiseren van doeleinden. Dat lijkt me uiteindelijk een politieke afweging.

‘Bestuurskracht’ is een vergelijkbaar begrip. Gaat het bij bestuurskracht om de ‘kracht’ van de organisatie an sich, uitgedrukt in het aantal fte en in de omvang van de gemeentelijke reserves, of gaat het bij bestuurskracht om het vermogen om lokale problemen op te lossen en te voorzien in de wensen van burgers? Definiëren we ‘bestuurskracht’ als het ware intern of extern? Wetenschappelijk valt niet te bewijzen welke definities het beste is, ook dat is een politieke afweging, waarvoor de wetenschappelijke gereedschapskist geen instrumenten bevat.

Het zijn nog maar relatief simpele voorbeelden. Denk bijvoorbeeld eens aan het begrip ‘democratie’ dat zich op veel manieren laat operationaliseren. Maar welke operationalisering is beter? Zo wordt in het debat over gemeentelijke herindeling al jaren betoogd dat herindeling de afstand tot de burger groter maakt en daarom een bedreiging is voor de lokale democratie. Ik wil deze stelling geenszins bestrijden, maar het is ook heel goed denkbaar dat de de herindeling de ‘bestuurskracht’ van het lokaal bestuur heeft vergroot, en daarmee de lokale democratie op een andere manier meer inhoud heeft gegeven. Ook hier weer: er is niet één juiste operationalisering van dit soort ‘essentially contested concepts’. Er zijn er vaak vele, en wetenschappelijk valt niet te bewijzen welke operationalisering de goede is. En om het nog ingewikkelder te maken: beleidsmakers zijn met name geïnteresseerd in onderzoek dat leunt op dit soort ‘essentially contested concepts’.

Vierde nuance: over de grens kunnen we maar beperkt leren

Het is een bekende reflex dat beleidsmakers willen weten hoe het in andere landen eraan toe is gegaan, als het eigen onderzoek minder eenduidig is. Of als elders wel grote stappen zijn gemaakt, waar het Nederlandse beleid op het gebied van de bestuurlijke organisatie vooral door kleine stappen wordt gekenmerkt. Hoe verleidelijk dat ook is, het betekent niet dat het onderzoek in het buitenland niet tegen dezelfde problemen aanloopt als het Nederlandse. Ook daar zou men graag willen weten of het nieuwe lokaal bestuur ‘democratischer’ en ‘bestuurskrachtiger’ is dan het vorige en of de ‘regisserende’ rol van het ‘middenbestuur’ in de nieuwe constellatie beter tot zijn recht komt dan vroeger. En ook daar staan geen grote onderzoeksbureaus klaar om voor jaren en voor miljoenen aan onderzoek te doen.

Maar daarbij past nog een extra relativering. Als er íets cultureel bepaald is, dan is het wel de wijze van besturen en daarmee de veronderstelde relaties tussen de verschillende bestuurslagen. Dus hoe wetenschappelijk interessant de evaluaties van bestuurlijke reorganisaties elders ook mogen zijn, het is zeer de vraag of de conclusies zich naar de Nederlandse situaties laten vertalen. Natuurlijk, in de hele Westerse wereld laat het lokaal bestuur zich minder door het centraal gezag gezeggen dan vijftig jaar geleden nog het geval was. Maar wie bijvoorbeeld het centralistische Frankrijk met de gedecentraliseerde eenheidsstaat van Nederland wil vergelijken, zal altijd moeten vaststellen dat wat in Frankrijk mogelijk bleek, in Nederland ondenkbaar is. Of omgekeerd. De cultuurverschillen zijn vaak te groot om Nederlands beleid op buitenlandse voorbeelden te baseren.

Toch weten we nog heel veel

Deze lange inleiding was nodig. Maar laat niet de indruk ontstaan dat er geen kennis is waarop een nieuwe bestuurlijke reorganisatie volgens de formule [weten + willen = beleid] kan worden gestut. Het reorganisatiebeleid kan veel baat hebben bij kennis over het binnenlands bestuur in het algemeen en bij kennis over de mislukte pogingen tot bestuurlijke reorganisatie in de afgelopen decennia.

Eerste les: er is weinig hiërarchie in het binnenlands bestuur

Thorbecke’s naam duikt nog altijd op in discussies over het binnenlands bestuur. En vaak niet in positieve zin. Of dat laatste juist is, kan men betwijfelen. Wie Thorbecke zelf bestudeert leert een andere Thorbecke kennen dan de man die model staat voor een verouderde inrichting van het binnenlands bestuur. Om Thorbecke simpel samen te vatten: Nederland kent drie bestuurslagen, die gezamenlijk, als organen van één lichaam de overheid vormen. Alledrie leven zij in autonomie en er bestaat geen hiërarchie tussen bestuurslichamen, maar alleen in verantwoordelijkheden. De nationale verantwoordelijkheid gaat boven de provinciale en de provinciale boven de lokale.

Zo kijken velen al lang niet meer tegen het binnenlands bestuur aan. Ze veronderstellen vaak een heldere hiërarchische verhouding, en als aan die vooronderstelling wordt getwijfeld, dan gebeurt dat in ieder geval niet in Den Haag. Ondanks het vriendelijke gepraat over ‘mede-overheden’ wordt het lokaal bestuur in Den Haag toch vooral als ondergeschikt gezien aan het Rijk. En ook de gemeenten stralen dat soms uit.

Een dergelijke perceptie is een realiteit en valt in die zin niet te ontkennen. Tegelijkertijd staat de bestuurlijke praktijk nogal eens haaks op de bestaande beelden. Het Rijk is voor de uitvoering van veel beleid (geheel) afhankelijk van de gemeenten en de gemeenten beseffen dat al te goed. Hun lokale aanwezigheid geeft hen een machtsvoorsprong. Omgekeerd heeft het Rijk andere machtsbronnen die juist gemeenten in een afhankelijke positie kunnen brengen. Aldus kan de relatie tussen Rijk en gemeenten het beste worden gekarakteriseerd als ‘wederzijds afhankelijk’.

In het spel van het binnenlands bestuur trekt de provincie aan het kortste einde. Deze bestuurslaag heeft weinig machtsbronnen en zeker over de grote steden heeft de provincie nog maar weinig te zeggen. Dat blijkt te meer als de provincie soms vanuit een nostalgisch hiërarchisch gevoel geneigd is op zijn strepen te gaan staan.

Deze les is van belang voor elke bestuurlijke reorganisatie. Om drie redenen. Ten eerste is het goed om helder zicht te hebben op de uitgangssituatie. Ten tweede zijn veel plannen voor bestuurlijke reorganisatie op de foutieve aanname gebaseerd dat met nieuwe bestuurslichamen de hiërarchie kant worden teruggebracht in het binnenlandse bestuur. Zo was de stadsprovincie indertijd een duidelijke poging om ‘doorzettingsmacht’ te organiseren rondom de grote steden. Maar het introduceren van een nieuw bestuurslichaam boven bestaande lichamen impliceert niet dat de wederzijdse afhankelijkheden automatisch verdwijnen. Ten derde wordt de minister door het hiërarchische zelfbeeld van Den Haag soms in de waan gebracht dat hij de bestuurlijke reorganisatie vanuit een bovengeschikte positie kan aansturen. Als er echter één domein is waar het fenomeen van de ‘wederzijdse afhankelijkheden’ speelt, dan is het wel op het gebied van de bestuurlijke reorganisatie. Een minister zal niets bereiken als hij niet over meerderheden beschikt. Meerderheden in het land, wel te verstaan. Meerderheden in de Kamer vervliegen snel als de meerderheden in het land afwezig zijn.

Tweede les: grenzen zijn arbitrair, maar niet anything goes

Bestuurlijke reorganisatie is niet alleen een spel om de herverdeling van macht, maar ook een spel om grenzen. Daarom is het goed te beseffen dat de grenzen van weleer niet meer bestaan. Niet alleen is het onderscheid tussen stad en land komen te vervallen en is heel Nederland min of meer verstedelijkt. Belangrijker is dat de koppeling tussen de schaal van gemeenschappen en de schaal van het bestuur sterk is vervaagd, hoezeer die koppeling ook nimmer absoluut is geweest. Daar komt bij dat ‘gemeenschappen’ zijn gaan differentiëren. Voor het werk leven we in een andere gemeenschap en op een andere schaal dan voor culturele voorzieningen. Hetzelfde kunnen we opmerken voor onderwijs, zorg, recreatie enzovoorts. Al die schalen van die denkbare gemeenschappen overlappen elkaar slechts gedeeltelijk en zijn niet meer in een eenduidige schaal te vangen. Elke nieuwe grens die we in het kader van bestuurlijke reorganisatie trekken, zal daarmee een arbitraire grens zijn. Daarbij ga ik voor het gemak nog maar even voorbij aan de virtuele gemeenschappen die in de digitale wereld zijn ontstaan en die zich plotseling kunnen openbaren in een naburig dorp.

Nieuwe grenzen blijven arbitrair, en toch zijn er patronen te ontwaren in die wereld van vluchtige en overlappende schalen. Die patronen zijn overigens vaak kleinschaliger dan bestuurders geneigd zijn te denken. De Randstad is een mooi wervend concept, maar is nog nimmer in een geografische studie blootgelegd. Hetzelfde geldt voor de Noordvleugel en de Zuidvleugel, twee begrippen die alleen door bestuurders worden gebezigd. Het stadsgewest Amsterdam bestaat (gelet op woon-werkverkeer, voorzieningen en relaties tussen bedrijven) zonder meer, net zoals de stadsgewesten Utrecht, Den Haag en Rotterdam. Maar van een of andere samensmelting van Amsterdam en Utrecht en van Rotterdam en Den Haag is nog geen sprake. Natuurlijk, er zijn vele verbindingen en interacties tussen deze stadsgewesten onderling. Maar die interacties vallen in aantal nog steeds in het niet in vergelijking met de interacties binnen de stadsgewesten. Ook van complementariteit tussen de stadsgewesten is nog nauwelijks sprake. In dat verband is het goed dat bestuurders de samenhangen die zij zien, regelmatig toetsen aan de maatschappelijke werkelijkheid.

Ik trek deze conclusies op basis van onderzoek naar interacties in en rond de steden: hoe bewegen mensen zich, met welke andere bedrijven hebben bedrijven contact. Maar in de geografie gaat het ook om de mentale beleving. Mensen voelen zich bij buurten, dorpen, steden en zelfs provincies betrokken. En die mentale beleving heeft weer uitwerking op het denken en handelen van bestuurders. In de mate van beleving doen zich grote verschillen voor. Er zijn maar weinig mensen die zich Zuid-Hollander voelen of wanen. In de meer perifere gebieden van het land wordt het provinciale gevoel daarentegen wel ervaren. Niet dat zich dat uit in grotere interesse voor de provinciale politiek, maar wel in een groter gezag van het provinciaal bestuur.

Deze korte schets van de geografische onderlegger van de bestuurlijke reorganisatie leert ons dat grenzen enerzijds arbitrair blijven (na de eerste randgemeente volgt altijd weer een volgende randgemeente), en dat tegelijkertijd niet elke indeling mogelijk is. Daarmee wordt bestuurlijke reorganisatie een ingewikkelde puzzel. De vraag ‘wat kan bij elkaar’ is zelden eenduidig te beantwoorden op basis van maatschappelijke interacties. De vraag ‘wat hoort bij elkaar’, of beter: ‘wat hoort niet bij elkaar’ wordt vaak bepaald door soms vage en soms heftige gevoelens van betrokkenheid. Zo sneuvelden de stadsprovincies voor Amsterdam en Rotterdam, die oorspronkelijk bedoeld waren om het stedelijk bestuur te versterken, terwijl ze werden ervaren als een aantasting van de ‘eigen’ stad.

Derde les: het binnenlands bestuur past zich organisch aan

Is er nu reden om de bestuurlijke organisatie aan te passen? Nogmaals: mijn oordeel daarover is niet relevant, omdat mij gevraagd is te beschrijven wat we inmiddels weten over het binnenlands bestuur. En of het binnenlandse bestuur goed of slecht functioneert en of de prestaties van gemeenten en provincies aan de maat zijn of ondermaats zijn, vergt een buitenwetenschappelijke norm. Zie de formule: weten + willen = beleid. En de politicus staat hier aan de lat voor het ‘willen’.

Wel valt te constateren dat het binnenlands bestuur zich ook zonder grote bestuurlijke reorganisaties aardig heeft weten aan te passen aan de veranderende omstandigheden in de laatste decennia. De plannen voor de invoering van stadsprovincies èn het mislukken van die plannen hebben er bijvoorbeeld toe bijgedragen dat de regionale samenwerking rondom de grote steden veel beter is geworden. De aloude ruzies, vaak aangewakkerd door plannen voor annexatie, zijn grotendeels verleden tijd. Het Rijk was hier ook een belangrijke aanjager van samenwerking door de juridische mogelijkheden daarvoor te verruimen (WGR+) en door geldstromen als incentive voor samenwerking in te zetten. Of die samenwerking tussen gemeenten te veel bestuurlijke energie kost, moet de politicus bepalen (‘bestuurlijke drukte’). En ook als men in de maatschappelijke interacties nog geen metropool Rotterdam-Den Haag kan ontwaren, het zijn de bestuurders die al op mogelijke ontwikkelingen vooruitlopen door in dat gebied te gaan samenwerken.

Intussen is er ook zonder grootscheepse bestuurlijke reorganisatie gesleuteld aan de schaal van het lokaal bestuur. Veel gemeenten zijn opgeheven en gefuseerd met andere gemeenten. Het is een incrementeel proces geweest met uiteindelijk grote gevolgen. De kleine ‘pareltjes’ van weleer (ooit onderzocht ik de gemeente Tienhoven, die ten tijde van mijn onderzoek de legendarische grens van 600 inwoners bereikte) zijn allang opgegaan in grotere verbanden. De gemiddelde omvang van gemeenten is in de laatste decennia enorm omhoog gegaan.

En dat niet alleen. De veronderstelde ondergrenzen worden steeds weer naar boven bijgesteld. Het gevolg is dat veel dorpen al meerdere golven van herindeling over zich heen hebben gekregen. Het heeft ook het karakter van het lokaal bestuur veranderd. Niet alleen is de afstand tot het lokaal bestuur vergroot, ook is de nadruk nog meer komen te liggen op de gemeente als uitvoerder van rijksbeleid. Daarmee komen we aan bij een belangrijk kenmerk van het Nederlandse lokale bestuur. Het is in de wereld geen uniek verschijnsel, dat gemeenten Rijksbeleid uitvoeren, maar het gewicht dat het medebewind legt op het lokaal bestuur is momenteel mede door herindelingen (en vanzelfsprekend ook door decentralisaties) wel erg dominant geworden. Gemeenten worden veelal ook niet vanwege hun lokale politieke taak tot fusie gedwongen, maar vooral vanwege het (veronderstelde) onvermogen om rijkstaken uit te voeren.

Zie hoe schilderachtig het lokaal bestuur in Frankrijk nog immer is. Nog steeds zijn er 36.000 gemeenten in Frankrijk. En nog steeds gaat het over die ene boom, dat ene fietspad, dat kleine beetje gevoel van saamhorigheid. Vanaf het moment dat Nederland voor medebewind heeft gekozen is die kant van het lokale bestuur in Nederland gaandeweg in de verdrukking te komen, ondanks het vertoon van lokale partijen die aan het medebewind maar niet willen wennen.

Overigens wordt de lokale democratie niet alleen in kleine gemeenten gekleurd of zelfs verkleurd door de dominantie van het medebewind, van het zijn van uitvoerder van rijkstaken en rijkswetten. Ook de grote gemeenten kennen vaak de schijn van democratie over onderwerpen waarover de gemeenten nagenoeg niets te zeggen hebben.

Vierde les: het binnenlands bestuur kent wel sleetse plekken

Het feit dat het binnenlands bestuur zich langs organische én langs incrementele weg redelijk weet aan te passen aan de veranderende maatschappelijke verhoudingen, is een groot compliment voor Thorbecke. Blijkbaar weet zijn simpele model van drie bestuurslagen, met de middelste als intermediair, zich heel goed aan te passen aan nieuwe tijden.

Daarmee ontken ik niet dat het binnenlands bestuur gaandeweg op bepaalde plekken sleets is geworden. En dat is niet mijn eigen mening (die hier minder relevant is), maar hetgeen ik binnen het binnenlands bestuur vaak hoor. Er worden sleetse plekken ervaren, die reden kunnen zijn om het binnenlands bestuur fundamenteler te vernieuwen. Ik constateer er drie.

Ten eerste is het besef dat veel gemeenten te klein zijn, minder omstreden dan enige decennia geleden. De vergaande decentralisatieplannen van het kabinet dragen daar zonder meer aan bij. Maar dat het protest tegen herindeling veel minder heftig is geworden heeft ook te maken met het feit dat de band tussen lokale gemeenschap en lokaal bestuur op veel plaatsen al geheel is vervaagd. Of je nu in de gemeente Oostflakkee woont of in de gemeente Goeree Overflakkee maakt voor de burger van Ooltgensplaat bar weinig uit. Het oude stadhuis is al jaren in gebruik als restaurant. Wie ooit tegen een herindeling heeft gevochten, maakt zich over de volgende minder zorgen. En de derde herindeling zal hem worst wezen. Het feit dat veel gemeenten te klein zijn om het (nieuwe) omvangrijke takenpakket uit te voeren, pleit voor herindeling. Het feit dat de band tussen lokaal bestuur en lokale gemeenschap op veel plaatsen al nagenoeg geheel is doorgeknipt, pleit voor een werkelijke opschaling van het lokaal bestuur (als uitvoerder van rijksbeleid).

Ten tweede worstelen provincies nog te veel met hun rol als intermediair van het binnenlands bestuur. Sommige provincies lijkt een zeker autisme niet vreemd. Ze zijn te veel op zichzelf gericht en ze zijn daarmee te weinig dienstbaar. Dat is niet zo verwonderlijk. Voor veel burgers is wel helder dat er soms spanningen bestaan tussen nationale en lokale belangen (een trein is goed voor de nationale economie, maar een trein veroorzaakt ook veel rumoer in de eigen achtertuin). Maar hoe in dat krachtenveld ook nog ‘provinciale belangen’ moeten worden gedefinieerd, is vaak onduidelijk. Die gedachte ontneemt legitimiteit aan een zelfstandige provinciale politiek. Provincies zouden tevreden moeten zijn als gemeenten het onderling eens zijn binnen de kaders van het Rijksbeleid. En provincies moeten niet in de valkuil trappen om de hele wereld te blijven toetsen aan het provinciale beleid. Daarom is het goed om de open huishouding van de provincie gaandeweg te sluiten. En zou het ook goed zijn te stoppen met de rechtstreekse democratische legitimatie van provinciale politiek en provinciaal beleid. Als er nu ergens reden is voor getrapte verkiezingen dan is het bij de provincies. Het is denkbaar om de Provinciale Staten door de leden van gemeenteraden te laten kiezen.

Tegelijkertijd moeten we oog hebben voor provincies, als Noord-Brabant, die veel beter in staat zijn om een verbindende rol te vervullen. Of laat zo’n provincie juist het gelijk van bovenstaande redenering zien? Een provincie die zich niet opstelt tegenover de gemeenten vanuit een vermeend provinciaal belang, maar die gemeenten juist op één lijn brengt en juist de gezamenlijke belangen onderstreept. Zou Noord-Brabant minder functioneren als de gemeenteraden de Provinciale Staten zouden kiezen? Of nog beter?

Of de huidige provincies te klein zijn, laat zich moeilijk bepalen. Dat de provincie Flevoland wel erg worstelt met zijn rol, heeft alles te maken met het geringe aantal gemeenten en de speciale positie van de gemeente Almere. Als de gemeentelijke bestuurslaag wordt opgeschaald, zal dat probleem zich in meer provincies gaan voordoen. Bovendien drukt de uitbreiding van de EU op de inrichting van het binnenlands bestuur. De zwakste bestuurslaag komt daarmee het meeste onder druk. En in Nederland is dat de provincie.

Ten derde is de uitvoering van rijksbeleid in de lokale democratie, het is al opgemerkt, steeds dominanter geworden. De lokale democratie als bestuursvorm van de lokale gemeenschap is grotendeels verdwenen en op sommige plaatsen nog slechts symbolisch. Als gemeenten conform de plannen van het kabinet fors moeten worden opgeschaald (minimaal 100.000 inwoners) valt te overwegen of die andere lokale democratie niet een impuls zou moeten krijgen. Ik besef dat de binnengemeentelijke decentralisatie in de grote steden voor velen geen aanbeveling is om over democratie op dorps- en wijkniveau te spreken. Toch zou dat debat opnieuw moeten worden gevoerd als de verdere ‘medebewindisering’ van het lokaal bestuur doorgaat. Daarbij moeten we inderdaad niet weer de fout maken dat op wijkniveau kopieën van het lokale bestuur ontstaan. En zullen we juist ruimte moeten maken voor burgerinitiatieven.

De vraag resteert: zijn de plekken in het binnenlands bestuur zo sleets dat er meer nodig is dan organische en incrementele veranderingen? Dit is een politieke vraag, waarop de wetenschap geen antwoord heeft. Toch lijkt de tijd in het binnenlands bestuur rijp voor een verdergaand perspectief. Dat daarbij altijd voor een groeipad moet worden gekozen, lijkt de historie van de bestuurlijke reorganisaties te bevestigen. Daarover nu meer.

Vijfde les: creëer draagvlak

Het sleutelen aan het binnenlands bestuur is van alle tijden. Maar in sommige tijden was het heftiger en grootser dan in andere. Na de Tweede Wereldoorlog zien we twee grote debatten over het binnenlands bestuur. De eerste woedde in de jaren 70 en eindigde in het begin van de jaren 80. De tweede startte met het rapport van de commissie Montijn uit 1989 en strandde met de referenda over de stadsprovincies van Amsterdam en Rotterdam in 1995. Daarna is het lange tijd tamelijk stil gebleven en heeft het binnenlands bestuur zich organisch en incrementeel verder aangepast.

Het is boeiend dat de twee debatten ongeveer identiek zijn verlopen. De volgorde der voorstellen was identiek en ook de argumenten waren in het tweede debat niet anders dan in het eerste debat. Uiteindelijk zijn beide debatten vruchteloos gebleken. Ongetwijfeld zijn daarvoor verschillende oorzaken aan te wijzen. Ik wijs met name op de bijzondere procesgang, waarbij eerst voor de grootstedelijke regio’s een ander bestuur werd voorgesteld, waarna vervolgens werd bedacht dat dat nieuwe ‘regionale’ bestuur voor het hele land zou moeten gelden, waarna de provincies zich als het nieuwe regionale bestuur wisten op te werpen, waarna de grote steden hun speeltje kwijtraakten en de randgemeenten blij waren dat er niet veel zou veranderen….

We zouden kunnen zeggen dat het ging om het eeuwige debat over differentiatie en uniformiteit (mag in een bepaald deel van het land het binnenlands bestuur anders georganiseerd zijn dan elders?). En in dat debat kiezen we uiteindelijk blijkbaar in meerderheid voor een uniform model. Het komische van de situatie is dat we gaandeweg bedenken dat dat model van Thorbecke zo gek nog niet is. Een lokaal bestuur, een Rijksoverheid en daartussen een intermediair.

We kunnen het ook anders verwoorden: voor een ander model voor het binnenlands bestuur bestaat onvoldoende draagvlak. En als het draagvlak ontbreekt dan zijn de plannen tot mislukken gedoemd. En dat geldt niet alleen voor draagvlak voor de ontwerpprincipes. Ook wie binnen het algemeen aanvaarde drielagen-model wil sleutelen aan het binnenlands bestuur, zal zich door een meerderheid gesteund moeten weten.

Daarbij is het een feit dat veel nostalgie kan komen bovendrijven. Ook in dat verband is de geschiedenis van de bestuurlijke reorganisatie in de afgelopen eeuw veelzeggend. Als randgemeenten dreigen te worden samengevoegd met de centrale stad ontstaat altijd een hoop rumoer. En als het oog valt op provincies met een grote historie ligt de volgende dag de brandbrief op de mat. En zelfs als provincies in het geding zijn die nog nauwelijks historie hebben, zullen bestuurders argumenten weten te vinden om de reorganisatie tegen te gaan. Hoe kenmerkend is het dat Voorburg moord en brand schreeuwde toen twee straten en een paar weilanden (voor Ypenburg) aan Den Haag moest worden afgestaan, terwijl men zonder enig rumoer een paar jaar later samenging met Leidschendam, terwijl Voorburg toch meer een buitenwijk is van Den Haag, dan van Leidschendam. En ook nu al hebben de bestuurders van Noord-Brabant en Friesland publiekelijk laten weten dat ze onder geen beding willen fuseren met een andere provincie.

De geschiedenis van de twee debatten heeft mij geleerd dat er weinig goede redenen zijn om af te wijken van het drielagen-model van Thorbecke, waarbij het intermediaire karakter van het middenbestuur kan worden geaccentueerd. Ik verwijs in dit verband ook graag naar het pleidooi van de WRR in een rapport uit 1995. Centrale gedachte daarin was dat je juist in een snel veranderende samenleving beter tijdelijke aanpassingen kan plegen, dan steeds het stelsel zelf ter discussie te stellen. Biedt ruimte voor samenwerking in een voor het overige helder en stabiel systeem.

De geschiedenis heeft me ook geleerd dat draagvlak cruciaal is voor elke fundamentele vorm van bestuurlijke reorganisatie. En dat draagvlak kan eenvoudiger worden geworven in een incrementeel proces, met een eenduidig en helder perspectief. Hoe grootschaliger de reorganisatie wordt aangepakt, hoe kleiner de kans dat een meerderheid overblijft.

Zesde les: smeed coalities, grijp kansen en hanteer een goed frame

In mijn pleidooi voor het zoeken naar draagvlak komen verschillende lessen samen. Niet alleen zijn de twee debatten in de afgelopen eeuw vruchteloos gebleven, omdat een stabiele meerderheid ontbrak. In het algemeen moeten we vaststellen dat het binnenlands bestuur dusdanig door wederzijdse afhankelijkheden wordt gekenmerkt, dat een decreet vanuit Den Haag bijna per definitie kansloos is. Netwerkmanagement is hier het enige parool. En netwerkmanagement betekent het smeden van coalities, het grijpen van kansen en het hanteren van een verbindend frame.

Het smeden van coalities betekent dat bij de vorming van één nieuwe provincie voor de Noordvleugel in ieder geval de grootste provincie, de provincie Noord-Holland heel blij en dankbaar moet zijn, dat de provincie Utrecht moet instemmen met de plannen en dat de derde provincie, Flevoland, tot het besef komt dat tegenstand geen zin meer heeft. En je smeedt coalities door partijen te laten meedenken en ze iets terug te geven dat ze nog niet hadden. Of door ze financieel te prikkelen (dat kan ook door aanzienlijk op budgetten te korten). Ook kan de gemeente Amsterdam in de coalitie worden getrokken door haar enige voordelen te bieden die met name de angst voor een dominantere provincie kunnen wegnemen.

Het grijpen van kansen betekent dat alleen daar stappen worden gezet waar dat opportuun is. Dat de Brabantse bestuurders allemaal al met een treurig gezicht in de krant stonden, doet het proces geen goed. Dat de Friezen zich gaan verschansen, is nergens voor nodig. [Biedt ze West-Friesland aan, zodat de Waddenzee nog meer het domein van Friesland wordt.] En als de provincie Zuid-Holland zich steeds meer zorgen gaat maken over de metropool Rotterdam-Den Haag, creëer dan een provincie voor de Delta.

Het hanteren van een verbindend frame vergt misschien op dit moment nog wel de meeste aandacht. Als alle kranten erg lauw dan wel negatief reageren op de huidige voorstellen is er iets grondig mis. Het is ook zeer goed te begrijpen dat in deze tijd weinig mensen warm lopen voor ‘schaalvergroting vanwege de efficiency-voordelen’. Denk aan Amaranthis, denk aan de thuiszorg. En met het populistische verhaal van de ‘bestuurlijke drukte’ krijg je misschien een lauwe steun van een deel van het grote publiek, maar jaag je alle hardwerkende bestuurders tegen je in het harnas. In die zoektocht naar een goed frame zit de aloude wijsheid: gelijk krijgen is iets anders dan gelijk hebben. Als dat adagium ergens geldt, dan geldt het wel in de wereld van de bestuurlijke reorganisatie.

[7 april 2013 1]

‍